【資政場】

　　中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心

　　黨的十九屆四中全會強調(diào)，完善誠信建設(shè)長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，加強失信懲戒。在一系列政策文件的指導(dǎo)下，上海、浙江、江蘇、湖北等地紛紛出臺社會信用地方性法規(guī)，呈現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)、以失信懲戒為特色、以監(jiān)管治理為功能的社會信用管理格局。近日，國家發(fā)改委、人民銀行發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復(fù)構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，旨在進一步推動社會信用的規(guī)范化發(fā)展。社會信用體系建設(shè)是一項龐大工程，只有規(guī)范化和法治化，才能使建設(shè)中的難點和痛點迎刃而解，實現(xiàn)良法善治。

　　社會信用體系建設(shè)的現(xiàn)實意義和制度痛點

　　社會信用體系建設(shè)是弘揚社會主義核心價值觀、構(gòu)建誠信社會的重要途徑。誠信是中華民族的傳統(tǒng)美德，是中華傳統(tǒng)文化的優(yōu)秀基因，也是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容之一。通過信用體系建設(shè)，能夠在全社會推動樹立正確的誠信觀、構(gòu)建誠信社會。

　　社會信用體系建設(shè)是優(yōu)化營商環(huán)境、營造良好社會生態(tài)、實現(xiàn)市場經(jīng)濟良性發(fā)展的內(nèi)在需要。隨著市場經(jīng)濟快速發(fā)展，全社會對于信用以及信用工具的需求愈發(fā)強烈，社會信用體系可以為市場提供一種可信賴的“軟環(huán)境”。

　　社會信用體系建設(shè)是適應(yīng)新時代市場治理和公共服務(wù)管理的迫切需要。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是信用經(jīng)濟，將信用工具與市場管理、公共服務(wù)、營商環(huán)境建設(shè)深度結(jié)合，可以讓政府部門更好地了解不同地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的失信和守信情況，抓住失信重點領(lǐng)域，鼓勵信用優(yōu)質(zhì)的守信主體，有的放矢地合理分配監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率。

　　當(dāng)前我國社會信用制度體系已經(jīng)初步建立，但由于缺乏統(tǒng)一的上位法規(guī)范，社會信用立法的基本法理和具體規(guī)則都沒有形成共識，整體呈現(xiàn)出“縱橫交錯”“九龍治水”的局面，導(dǎo)致問題頻現(xiàn)。

　　橫向來看，包括金融、稅務(wù)、交通、環(huán)保、教育等領(lǐng)域在內(nèi)的管理部門大力推進社會信用體系建設(shè)，幾乎社會經(jīng)濟生活相關(guān)的各個行業(yè)都開始出現(xiàn)社會信用規(guī)范；縱向來看，社會信用規(guī)范的制定主體囊括了從中央到地方政府及其組成部門。有些地方過于依賴信用工具，出現(xiàn)了濫用和泛化現(xiàn)象。部分社會信用規(guī)范的創(chuàng)新缺乏審慎思考，各種地方“土政策”隨意加碼，暴露出信用信息收集和利用失控失序、失信聯(lián)合懲戒范圍隨意擴大、信用主體權(quán)益保障不到位、一事多罰等問題。

　　社會信用體系具有重要的現(xiàn)實意義，但是同樣需要接受法治精神的形塑，明確制度的邊界和效用，夯實合法性基礎(chǔ)，實現(xiàn)社會信用體系建設(shè)的規(guī)范化和法治化。

　　社會信用立法應(yīng)科學(xué)布局、合理規(guī)劃

　　制定統(tǒng)一的社會信用法是最高形式的立法活動，有利于增強信用立法的權(quán)威性和體系性，從根本上解決各種亂象。當(dāng)前，在該法不能即刻出臺的情況下，基于法治原則的要求，需要統(tǒng)籌考慮立法資源和立法成本，按照統(tǒng)籌安排、循序漸進、先易后難、先急后緩、各個擊破的思路，根據(jù)立法條件和立法時機綜合運用單獨立法、補充立法、部門立制等多種方式。

　　社會信用立法需要合理配置立法權(quán)力。地方立法在社會信用立法中表現(xiàn)出較高的積極性和創(chuàng)造性，但也存在立法標(biāo)準(zhǔn)不同、立法質(zhì)量參差等問題。社會信用立法權(quán)力的配置需要統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的差異性、不同行業(yè)的特殊性、地方創(chuàng)制的積極性等因素，對于涉及社會信用的基本概念、重要制度、核心規(guī)則以及法律保留事項等內(nèi)容，仍然需要通過中央立法守住“底線”；對于其他部分可以結(jié)合具體事項，或是通過國務(wù)院決定和命令進行授權(quán)，或是將創(chuàng)新空間留給地方立法，放開“上線”。

　　社會信用立法需要協(xié)調(diào)與其他法律之間的關(guān)系。第一，處理好與行政處罰法之間的關(guān)系。行政處罰法修訂草案已將不得申請行政許可、限制從業(yè)、通報批評三種常見的失信懲戒措施納入該法。未來，其他失信懲戒措施究竟是在社會信用法中進行統(tǒng)一規(guī)范，還是參照適用行政處罰法的原則和精神，都需要在法律制度之間形成協(xié)調(diào)與配合。第二，處理好與個人信息保護法之間的關(guān)系。民法典明確保護自然人的個人信息，對于自然人信用信息的收集、披露、使用、管理等都需要與民法典以及未來個人信息保護法相銜接，保護相對人的知情權(quán)、異議權(quán)、更正權(quán)、復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)等權(quán)利。

　　社會信用立法需要確立以人民為中心的價值理念

　　黨的十八大提出加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)。因此，社會信用體系建設(shè)既要面向社會市場構(gòu)建商務(wù)誠信和社會誠信，又要面向公權(quán)力構(gòu)建政務(wù)誠信和司法公信，兩者需要并重推進。社會信用立法的功能定位呈現(xiàn)為管理法、促進法、保障法三位一體，通過社會信用體系實現(xiàn)社會治理，促進社會信用工具的合理應(yīng)用，保障相對人的合法權(quán)益。

　　法治建設(shè)必須堅持為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。社會信用體系建設(shè)的內(nèi)在動力源于人民，需要重視立法過程中的公眾參與，將社會信用體系建設(shè)納入全民守法的法治建設(shè)基礎(chǔ)工程之中，避免社會信用立法出現(xiàn)“拍腦袋”式立法，推動制度構(gòu)建與社會形成良性的促進與互動，提高社會公眾參與社會信用法治建設(shè)的積極性。

　　社會信用立法需要堅定法治理念

　　社會信用應(yīng)當(dāng)避免成為一種功能主義的工具抓手，謹(jǐn)防利用信用懲戒“一處違法、處處受限”所帶來的高效和便捷，“哪里需要往哪里搬”。社會信用體系建設(shè)不能停留于形式合法，需要回歸實質(zhì)合法的基本要求，遵循法律保留、法律優(yōu)先、一事不再罰、正當(dāng)程序等基本法治原則。

　　立法過程中，應(yīng)著重關(guān)注失信、信用信息、信用黑名單、信用獎勵、信用懲戒等基本法律概念的辨析，對信用的產(chǎn)生、記錄、申訴異議、移除、刪除、救濟等環(huán)節(jié)進行全過程的制度考量。確立社會信用信息歸集、公示及退出的基本法律制度、信息主體的權(quán)益保護制度、信用黑名單進出制度、信用的激勵和失信懲戒機制、信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展促進制度等重要制度。

　　（執(zhí)筆：徐玖玖 本期學(xué)術(shù)指導(dǎo)：北京大學(xué)法學(xué)院教授 沈巋）

　　《光明日報》（ 2020年09月12日 07版）