準確把握公益訴訟職能定位

　　為文物和文化遺產保護

　　貢獻檢察力量

　　貴州省鎮遠縣檢察院檢察官集中對石屏山古院落建筑群開展專項保護工作

　　黨的十八大以來，黨中央高度重視文物和文化遺產保護工作。習近平總書記多次就歷史文化遺產保護作出重要指示，提出一系列重要論述，強調歷史文化遺產是不可再生、不可替代的寶貴資源，要始終把保護放在第一位，為加強文物保護利用和文化遺產保護傳承工作提供了根本遵循，也為檢察機關探索開展文物和歷史文化遺產保護公益訴訟指明了方向。近年來，各級檢察機關貫徹落實習近平總書記重要指示精神，秉承“公共利益代表”的神圣職責，結合實際、因地制宜，在文物和歷史文化遺產保護領域積極穩妥地進行公益訴訟實踐探索，取得了初步成效。

　　準確把握歷史文化遺產保護的公益屬性，積極穩妥拓展案件范圍。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》“加強對法律實施的監督”部分明確提出，“拓展公益訴訟案件范圍”。最高檢認真貫徹落實，將公益訴訟新領域案件探索原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”，在2020年1月的全國檢察長會議上明確部署，積極辦理群眾反映強烈的文物和文化遺產保護等領域公益訴訟案件，為完善立法提供實踐依據。在全國兩會審議通過的《最高人民檢察院工作報告》中，再次強調積極、穩妥辦理文物和文化遺產保護等領域公益損害案件。最高檢作為拓展公益訴訟案件范圍中央改革任務的牽頭單位，經與住房和城鄉建設部、文化和旅游部、國家文物局等參加單位溝通，將完善文物保護公益訴訟法律體系，部署開展長城保護、大運河文化保護、革命文物保護等檢察公益訴訟專項活動等列入實施規劃和落實計劃。同時，各級檢察機關主動向黨委、人大報告公益訴訟職能作用發揮情況，爭取重視支持。截至今年7月，全國已有21個省級人大常委會作出支持或加強公益訴訟檢察工作的專項決定，其中有15個省級人大常委會的專項決定中明確將“文物或文化遺產保護”納入公益訴訟新領域案件范圍。在近幾年的全國兩會上，一些全國人大代表、全國政協委員專門就文物和文化遺產保護領域公益訴訟提出建議和提案，相關建議提案數量逐年上升。總的看來，文物和歷史文化遺產作為弘揚傳統文化、維系民族精神、堅定文化自信的重要載體，是中華民族獨立品格的歷史憑證，不光具有物質和精神雙重屬性，同時具有明顯的公共利益屬性，從中央頂層設計到地方性立法，到各相關職能部門，對于充分發揮檢察公益訴訟職能、有效激活現有制度、推動形成文物和歷史文化遺產公益保護合力都有著高度共識，黨中央高度重視，廣大人民群眾也寄托著美好的情感，將其納入檢察公益訴訟領域有利于加強對文物和歷史文化遺產的司法保護力度。

　　緊緊圍繞歷史文化遺產保護的重點領域，因地制宜開展公益專項保護。

　　一方面，用好現有政策和法律依據加大保護力度。檢察公益訴訟作為一項新生事物，一直在探索中發展、在發展中完善。根據民事訴訟法、行政訴訟法、英烈保護法的有關規定，已明確了生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓以及英烈權益保護，俗稱“4+1”等領域的公益訴訟辦案范圍。目前，文物和文化遺產保護沒有作為公益訴訟的一個專門領域，主要依據相應單行法的有關規定開展監督。一是依據環境保護法關于環境包括人文遺跡、風景名勝區、城市和鄉村等規定，納入生態環境和資源保護領域。二是依據文物保護法和物權法關于國有文物所有權的規定，納入國有財產保護領域。三是依托英烈保護法，將屬于國有文物的英雄烈士紀念設施納入英烈權益保護領域。

　　另一方面，因地制宜開展專項保護活動。各級檢察機關堅持以專項帶全局，通過開展文物和歷史文化遺產保護公益訴訟專項活動，主動服務、保障國家重大戰略和地方中心工作。

　　充分發揮公益訴訟訴前程序作用，努力實現雙贏多贏共贏。張軍檢察長強調，要樹立“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”的理念。行政公益訴訟訴前程序是一項具有鮮明中國特色的制度設計，其程序價值在于充分尊重和發揮行政監管的專業優勢，提醒、督促行政機關自我糾錯、積極履職。實踐中，檢察機關發現案件線索后，主動與行政機關磋商溝通，根據具體情況發出訴前檢察建議，督促行政機關依法履職。對于涉及多個職能部門的問題，則通過召開圓桌會議等方式，協調推動綜合治理，解決“九龍治水”難題。95%以上的案件在訴前得到解決，以最小司法投入獲得最佳社會效果，彰顯了中國特色社會主義司法制度的優越性。貴州省榕江縣檢察院針對當地一批中國傳統村落未得到有效保護的問題，向行政機關發出訴前檢察建議，后跟進監督依法提起訴訟，得到法院裁判支持，促成有關職能部門開展聯合整治，拆除多處違章建筑。該案被評為檢察公益訴訟全面實施兩周年典型案例，得到了住房和城鄉建設部有關部門的關注和好評。

　　主動延伸公益訴訟辦案職能，與行政機關協同推進歷史文化保護長效機制建設。各級檢察機關在實踐中堅持跟進監督理念，與行政機關加強協作配合，充分發揮社會治理效能，共同形成公益保護合力。最高檢積極宣傳推廣《貴州省傳統村落保護和發展條例》《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》，引導省級檢察院爭取省人大支持，為傳統村落等文物和文化遺產保護提供地方性法規依據。檢察公益訴訟在文物和歷史文化遺產保護領域取得階段性成效，最突出的原因在于其獨特的職能定位和工作理念，與行政機關形成了保護合力。

　　第一，檢察公益訴訟在維護公共利益中的定位具有兜底性，是督促之訴、協同之訴，而不是追責之訴。在文物和歷史文化遺產保護中，行政機關肩負著首要（第一順位）的責任，而檢察機關屬于第二順位的監督主體。兩者在目標上是一致的，具有同向發力、強化協作的制度基礎。

　　第二，在文物和歷史文化遺產保護公益訴訟特別是行政公益訴訟中，檢察機關堅持雙贏多贏共贏、持續跟進監督的理念。這與行政機關的執法機制并不排斥，雙方可以優勢互補，增強合力，提升保護效果。

　　著力破解突出問題，協同推進文物和文化遺產保護。檢察機關在探索開展文物和歷史文化遺產公益訴訟保護過程中，也存在一些突出問題和困難。

　　一是相關行政機關履職盡責的標準有待進一步明確。

　　二是對于非國有文物以及非物質文化遺產的保護，提起公益訴訟的法律依據不足或者存在爭議。

　　三是從全國層面看，在歷史文化遺產保護特別是傳統村落保護等方面仍然缺乏具體的法律規定、評價標準和配套政策支持，缺少專業人才和專門辦事機構等。

　　下一步，最高檢將與住建、文旅、文物保護等行政職能部門加強協作，不斷增強文物和歷史文化遺產保護的合力。

　　一是加強立法研究，推動立法完善。深入貫徹落實習近平總書記關于歷史文化保護的重要指示批示，結合全國兩會建議、提案的辦理工作，共同推動在修改文物保護法、城鄉規劃法、非物質文化遺產法、歷史文化名城名鎮名村保護條例等相關法律法規時，增設公益訴訟相關條款，授權檢察機關對妨害文物和歷史文化遺產保護利用、損害國家利益和社會公共利益的行為，依法提起民事和行政公益訴訟。

　　二是加強實踐探索，彰顯辦案成效。一個行動勝過一打綱領，落實習近平總書記重要指示批示，關鍵在實干。要指導各地開展檢察公益訴訟專項活動，充分發揮一體化辦案優勢，強化案件辦理，注重辦案實效，和住建部門等各相關行政機關協同解決歷史文化遺產保護中存在的突出問題，聯合發布典型案例，營造全社會共同參與歷史文化遺產保護利用、傳承中華優秀傳統文化的公益保護氛圍。

　　三是加強協作配合，建立長效機制。去年以來，最高檢圍繞傳統村落保護和歷史文化名城名鎮名村保護等問題，與住建部等部門進行座談交流，開展聯合培訓，建立溝通協作機制，通報有關工作情況，有效推動公益訴訟助力歷史文化保護。各地要持續優化行政執法與檢察監督的銜接協作，推動建立歷史文化名城名鎮名村保護工作跨部門協商機制，通過召開聯席會議等方式，協調歷史文化名城名鎮名村保護涉及的相關工作。

　　（作者：最高人民檢察院第八檢察廳 胡衛列 寧中平）

　　古長城遺址

　　信號塔即將拆除

　　古長城遺址上的違建信號塔即將拆除

　　“張檢，剛才收到消息，鐵塔公司已經接到上級主管部門的通知，承諾近日將對建在古長城遺址上的違建信號塔進行拆除。”9月13日一大早，內蒙古自治區赤峰市元寶山區檢察院副檢察長張仕瑛就接到該院第二檢察部主任陳曉雷打來的電話。

　　這個結果來之不易。從發現信號塔建在古長城遺址上，到發出檢察建議，再到舉行公開聽證會，進而召開多部門聯動的協調會——這起公益訴訟案件傾注了檢察干警們太多的心血。

　　元寶山區境內現存戰國時期燕北古長城遺址，屬于自治區級文物保護單位。今年春季，元寶山區檢察院在對文物保護情況進行檢察公益訴訟監督時，發現平莊鎮黃安鋪村磚瓦窯村民組的一處燕北古長城遺址上，竟然矗立著一座高達50米的通信信號塔。既然古長城遺址已經被確定為文物保護單位，遺址上怎么會有信號塔？這讓具有歷史學考古專業背景的張仕瑛既心痛又心急。

　　該院檢察官立即刨根問底展開調查。他們在向元寶山區文化旅游體育局詳細了解的同時，還就此事多次到社會走訪調查，最終弄清楚了事情的原委。

　　原來，此信號塔在2006年就建成了，由于違反文物保護法等法律法規，該信號塔屬于違法架設。2007年，當時的元寶山區文體局曾對這一行為進行查處，作出了限期拆除信號塔、在文物部門指導下恢復原貌，并罰款50萬元的行政處罰決定。隨后該公司繳納了35萬元罰款，另外15萬元因為各種原因一直沒有繳納，信號塔也未拆除。

　　檢察官進一步詢問原違建的通訊公司，通信公司稱，2015年11月，根據國家政策，該公司已經將包括涉案通信鐵塔在內的所有基站相關產權移交給某鐵塔公司。他們認為，既然信號塔早已移交，任何法律問題就不應由該公司承擔，而應由接收的某鐵塔公司承擔。

　　而某鐵塔公司認為，盡管這一信號塔現在屬于該公司管理，但其對以前違建事實并不知曉，也不應承擔全部責任。兩個公司在拆除信號塔、補繳15萬元罰款及信號塔重建和損失賠償問題上，發生了分歧。

　　該院及時向上級院進行請示匯報，并通過執行監督向元寶山區法院提出檢察建議，建議恢復對本案的執行。隨后，法院追加了該鐵塔公司為被執行人，但兩家公司糾纏不休，問題依然沒有解決。

　　為盡快明晰責任，督促收繳剩余罰款，并確保古長城遺址恢復原貌，8月27日上午，該院探索“公益訴訟+行政檢察”工作模式，組織召開了一場實質性化解行政爭議案件公開聽證會，對違建信號塔的責任劃分、罰款補繳和拆除問題來了一次公開聽證。聽證會收到了良好效果。在不到一個月的時間里，幾家部門多次協商，最終達成協議。近期，這座“種”在古長城遺址上達十幾年的信號塔將被拆除，古長城終將恢復原有的風采。

　　敦煌石窟

　　石料廠關停整改

　　“石料廠已經全面停工停產，相關設備的拆除搬遷和地形地貌及周邊環境恢復治理工作正在有序開展。”近日，甘肅省酒泉市檢察院辦案檢察官對位于敦煌石窟文物保護建設控制地帶的三危山石料廠關停整改工作進行持續跟蹤監督時，看到相關單位正在按照整改方案進行全面整改。

　　2019年11月，在開展文物保護檢察公益訴訟專項行動中，酒泉市檢察院發現敦煌莫高窟保護范圍及建設控制地帶內分布的石料廠可能危及三危山景區和千年洞窟、破壞生態環境后，將這一線索移交敦煌市檢察院辦理。

　　“1996年至今，敦煌三危山下共有5家石料廠和砂礦，除1家尚未取得安全生產許可證和完成環保自主驗收以外，其余4家采礦許可證、安全生產許可證和環評手續齊全，且完成環保自主驗收，2017年和2018年，相關主管部門對4家石料廠續辦了采礦權證，為敦煌市基礎建設供應石料。”敦煌市檢察院立案后查明，這些廠礦都在石窟一般保護區之外，最近的一家距離保護區約6.6公里，但這里仍屬于建設控制地帶，在作業過程中炸山采石對石窟所處地方生態環境、景觀形象和文物安全造成危害隱患，對周邊居民的生活環境、身體健康也有影響。

　　2016年以來，相關行政主管部門對4家石料廠未采取有效控制減少粉塵排放、未按要求設置安全防護設施和使用淘汰工藝等相關問題，依法采取行政罰款、責令停產等行政措施進行督促，但違法行為一直未得到徹底整改。

　　檢察機關在走訪調查、查閱資料、征詢意見、調取證據后確定，相關礦產開采行為嚴重違反文物保護法律法規，損害了國家利益和社會公共利益。

　　“由于涉及的行政部門多，針對存在的問題，我們最終確定向負有直接責任的敦煌市文體廣電和旅游局、敦煌市自然資源局、酒泉市生態環境局敦煌分局等4家行政單位發出檢察建議。”辦案檢察官介紹，經層報甘肅省檢察院批準，今年1月15日，敦煌市檢察院采用公開宣告的方式，分別向4家行政單位發出訴前檢察建議，要求依法對莫高窟建設控制地帶內建設的石料廠和砂礦履行監督管理職責，盡快消除文物和環境安全風險隱患，確保石窟文物安全及周邊環境和山體形貌免遭破壞。

　　3月13日，4家行政單位對檢察建議進行了書面回復：在8月31日之前對石料廠全面進行停工停產，12月31日之前完成拆除搬遷和地形地貌及周邊環境恢復治理。各相關行政單位在整改期間，依據各自的職責，分工負責、相互配合，共同做好監管工作。

　　4月25日，敦煌市檢察院組織召開落實整改圓桌會議，邀請省、市文物部門、敦煌市政府、敦煌研究院等相關單位以及人大代表、政協委員，共同協商解決石料廠關閉退出相關事宜，進一步督促各行政單位依法履職，嚴格按照方案的目標要求、完成時限和具體措施整改落實到位。

　　“我們將按期做好石料廠的拆除搬遷、地形地貌及周邊環境恢復治理、組織檢查驗收、申請銷號等工作，徹底解決莫高窟建設控制地帶內設置采礦權的歷史遺留問題。”相關單位負責人表示，將妥善處理好文物保護與當地重點建設項目之間的關系，實現公益保護和經濟發展的“雙贏”。

　　千年運河

　　非法碼頭拆違復綠

　　江蘇省無錫市新吳區檢察院檢察官實地回訪大運河非法碼頭整改情況

　　一河攬千年，文脈通古今。9月3日至9月7日，第二屆大運河文化旅游博覽會舉辦，主會場設在江蘇省無錫市。這幾天，來自全國各地八方游客相會在無錫，尋古覽勝，欣賞千年大運河的文化底蘊和迷人風光。在他們身畔，碧水悠悠，游船如織；遠處，一艘艘載滿貨物的船舶秩序井然，千年大運河至今仍發揮著“貫連五方水，衢通千萬家”的重要航運功能。

　　然而，就在一年多前，大運河部分內河干線航道上由于非法碼頭的存在，沿線垃圾、違法建筑、礙航設施等頻有發生，“臟亂差”環境問題一度成為城市治理的疥癬之疾。

　　京杭大運河貫穿全國18個城市，唯獨在無錫抱城而過，是承載無錫城市數千年發展歷史的“母親河”。隨著城市的發展，因看重大運河所提供的重要物流支撐，一些無證經營、偷稅漏稅、生產設施簡陋的非法碼頭露頭。這些碼頭有的是歷史上自然形成的、但不具備辦理經營證條件的碼頭，有的則是為了經濟利益，在運河沿線建設的一些簡易、低效利用岸線的砂石碼頭等，存在非法建筑、違法占用土地等問題，增加了污染風險和安全隱患。

　　“整治以前，一些碼頭里的砂石堆得比房子還高，上面沒有任何遮蓋，作業時風一吹揚塵嚴重，工人生產和生活垃圾直接傾倒在運河里，阻塞河道，污染水源。”無錫市新吳區檢察院第四檢察部主任崔芹介紹，僅僅其中一個非法碼頭，堆積的黃沙石子就有上萬立方米，還有吊機和三棟違章建筑。

　　針對非法碼頭存在的各種問題，新吳區檢察院積極參與該區砂石碼頭和“散亂污”企業整治工作，分別向負有監管職責的行政機關發出訴前檢察建議，督促責任單位依法履職。區住建、環保、國土等部門在收到檢察建議后開展整治，多部門聯合執法，排查轄區內所有交通港口沿線的碼頭，實地測繪碼頭土地面積、清算違法占用土地具體數額，并張貼船只禁停公告、開展打樁行動，采取隔離船只停靠上砂、吊機切割拆除等一系列措施。住建部門還開展了防風抑塵、完善岸電設施、船舶生活污水收集處置創新工作，編纂出了相關港口碼頭建設指導規則，受到行業好評。

　　經過一年多的整治，全區京杭大運河沿線共取締31家砂石碼頭和5個其他類型非法碼頭，拆除違章建筑4.4萬平方米，取締內河干線航道32臺吊機。拆除的場地上，相關部門進行了清理和生態修復工作，共清理垃圾堆放2.6萬立方米，完成覆土復綠2.8萬平方米。

　　全區河道星羅棋布，其中有伯瀆河、走馬塘、望虞河3條主干流和28條支流匯入大運河。這些支線河湖系統的水生態整體環境的好壞，直接影響著大運河的保護傳承利用。今年8月，新吳區檢察院、區河長辦公室聯合簽署《關于建立“河長+檢察長”協作機制的意見》，在協同領導、信息共享、辦案協作、聯合工作和日常聯絡五個方面提升對河湖保護的工作實效。該院還通過“物聯網+大數據”，與區住建局共享國內首個大規模排水系統實時監控平臺數據，實現地下雨水、污水管網、排水設施“一張圖”監督，實現對全域水環境的動態精細化監督。

　　“希望檢察機關在服務大運河傳承保護、推動地方生態文明建設、參與現代化市域治理方面持續發力，擦亮我們的‘城市名片’。”江蘇省人大代表、電裝天電子（無錫）有限公司人才育成主管、黨支部書記袁彩鳳說。

　　來源：檢察日報

　　作者：沈靜芳 崔友 陳曉雷

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