【資政場】

　　作者：郝鐵川（杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院院長、教授）

　　世界近代以前的法治總體上屬于少數(shù)人立法、維護少數(shù)人利益、少數(shù)人整治多數(shù)人的法治。近代以來，人類逐漸認識到民主和法治密不可分，立法需要人民多方參與，執(zhí)法需要人民予以監(jiān)督，守法需要人民內(nèi)心認同，這樣才能形成良法善治的格局。

　　如今，民主立法已成為一個世界性課題。英國公眾參與立法主要通過兩個程序?qū)崿F(xiàn)：調(diào)查程序和公眾咨詢程序。美國公眾參與立法的主要渠道是聽證制度，除此還包括立法信息公開公告制度、公眾立法倡議制度、通知評論制度、議員與選民交流等。上述做法雖然值得關(guān)注，但由于域外資本主義民主總體上沒有跳出“錢主”政治和促使民意碎片化的窠臼，他們的立法難以避免被少數(shù)利益集團操縱的缺陷。

　　資本主義的核心價值觀念是個人主義，中國則是人民當家作主、堅持集體主義的社會主義國家，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，這就要求加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家，依法擴大人民有序政治參與，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)；就要加強制度保障，堅持人民代表大會制度，發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的重要作用，用制度體系保證人民當家作主，切實防止出現(xiàn)域外民主實踐中“選舉時滿天許諾，選舉后無人過問”的現(xiàn)象，實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等全過程民主。為此，我們一方面要借鑒域外民主立法的有益做法，同時更要立足國情，創(chuàng)造中國特色的民主立法形式，如懇談會、聽證會、法律草案意見征詢、公共立法項目征集等，而全國人大常委會創(chuàng)建的全國人大立法基層聯(lián)系點制度是其中突出的一道亮麗風(fēng)景線。

　　2014年，黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，要求建立基層立法聯(lián)系點制度。這是推動科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要舉措,也是全過程民主的有益探索。全國人大常委會法工委積極落實，迄今設(shè)立基層立法聯(lián)系點數(shù)量已達10個。我認為，近年來的實踐表明，基層立法聯(lián)系點制度具有如下三個特點：

　　第一，基層立法聯(lián)系點制度具有“三個屬性”。一是在“基層屬性”上，它促進了立法機關(guān)接地氣、聽民情、聚民智，在經(jīng)濟、文化、社會等發(fā)展水平方面，我國地域差別顯著，設(shè)立基層立法聯(lián)系點可以集思廣益；二是在“立法屬性”上，它促進了公民有序參與立法規(guī)劃、起草、修改、解釋等工作，擴大公民有序政治參與是發(fā)展社會主義民主的要求，立法聯(lián)系點是有序參與的表現(xiàn)；三是在“聯(lián)通屬性”上，它發(fā)揮了立法機關(guān)了解民情，傳達民意，上通下達的橋梁紐帶作用。

　　第二，基層立法聯(lián)系點制度具有“三大功能”。一是基層立法聯(lián)系點發(fā)揮了社情民意的“直通車”功能，能夠把基層民意直接傳遞到最高決策層，減少了“腸梗阻”，基層群眾稱立法聯(lián)系點是“群眾聲音直通車，基層立法彩虹橋”；二是基層立法聯(lián)系點發(fā)揮了法治宣傳“播種機”功能，讓基層同志討論法律草案、法律修改、法律解釋，本身就是一種普法活動；三是基層立法聯(lián)系點發(fā)揮了法律實施“檢測器”功能。法律的生命在于實施，社會基層是否認同立法是法律實施的重要基礎(chǔ)。

　　第三，基層立法聯(lián)系點制度推動了“三大建設(shè)”。一是立法聯(lián)系點制度促進了立法活動的程序化建設(shè)，使聚集、提煉民意進一步規(guī)范化；二是立法聯(lián)系點制度促進了立法活動的專業(yè)化建設(shè)，因為有些立法聯(lián)系點設(shè)在了大學(xué)的法學(xué)院；三是立法聯(lián)系點制度促進了立法的特色化建設(shè)，因為我國法律特色產(chǎn)生的實踐表明，基層人民群眾的實踐創(chuàng)新恰巧是我國立法特色形成的重要來源。

　　實踐證明，基層立法聯(lián)系點制度是行之有效的。2015年，全國人大常委會法工委在上海市長寧區(qū)虹橋街道設(shè)立基層立法聯(lián)系點，截至2019年10月，聯(lián)系點共完成了30部法律的意見征集工作，歸納整理各類意見建議491條，其中25條建議被全國人大常委會法工委不同程度采納。如，在反家庭暴力法立法中，建議將報案主體適當擴展到受害人所在的基層自治組織成員、受害人的鄰居、社區(qū)相關(guān)人員等與受害人關(guān)系較為密切的人員。如，電子商務(wù)法立法中，建議進一步放寬不需取得營業(yè)執(zhí)照的電商的范圍，對交易頻次不高、金額較小的電商允許其不取得營業(yè)執(zhí)照。如，法官法修改中，提出法院辦案質(zhì)量標準尚不完善，建議刪去有關(guān)“法官辦案質(zhì)量效率不達標則應(yīng)免除法官職務(wù)”的規(guī)定。如，個人所得稅法修改中，建議在應(yīng)納稅所得額的計算中，增加贍養(yǎng)老人費用的扣除，等等。2019年，習(xí)近平總書記在上海考察時強調(diào)，基層立法聯(lián)系點立足社區(qū)實際，認真扎實開展工作，做了很多接地氣、聚民智的有益探索。

　　總之，人大立法基層聯(lián)系點制度是中國特色社會主義民主法治的一個創(chuàng)新點。它的產(chǎn)生，是和社會主義制度可以集中力量辦大事的優(yōu)勢分不開的，是和我們黨的組織工作優(yōu)勢、群眾工作優(yōu)勢、基層工作優(yōu)勢等分不開的，是我們黨“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線優(yōu)良傳統(tǒng)的發(fā)揚和光大。一句話，是我們中國特色社會主義制度優(yōu)勢的體現(xiàn)。中國特色的社會主義民主法治是怎樣形成的？一是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢的發(fā)揚；二是基層人民創(chuàng)新實踐的提升；三是中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化；四是域外有益做法和中國實際的有機結(jié)合。人大立法基層聯(lián)系點制度的形成，再次證明了上述中國特色社會主義民主法治形成的基本原理。

　　《光明日報》（ 2020年10月31日 07版）