（張進 康偉平 李其諺）3月14日上午，在十屆全國人大四次會議閉幕會上，與會代表對《關于國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要的決議草案》（下稱《綱要》）進行了表決——2815票贊成，50票反對，21票棄權。

　　自此，《綱要》正式成為指導今后一個時期中國經濟社會發展的行動綱領。

　　同此前的十個五年“計劃綱要”相比，一個細微的變化是，此次通過的文件被冠以“規劃綱要”。從“計劃”到“規劃”，一字之差，說明“十一五”規劃綱要更多地反映了發展社會主義市場經濟和改革開放新形勢的要求，總體上體現了宏觀性、戰略性和政策性。

　　從世界各國的發展經驗看，經濟長期健康發展面臨的最為根本的挑戰之一，是如何合理地劃分政府與市場的界限。從《綱要》可以看出，中國的最高決策層對此已經有明確共識，并將努力致力于此。由于中國經濟的轉軌在眾多關鍵環節不可避免地要由政府主導，在某種意義上或許可以期許，這一共識標志著中國經濟改革進入一個新階段。

　　不過，即使主導改革的最高決策層已經有明確共識和清晰目標，未來的改革之道仍絕非坦途。目前最值得關注之處至少有兩點：其一，在實現目標的過程中，如何協調方方面面的利益關系，并堅持既定的方向；其二，實現目標本著什么樣的原則，采取什么樣的手段。在具體的實施過程中，如果能處處體現《綱要》的精神，則一個自主創新、健康有效的市場，一個服務型、有效率的政府，一個和諧、公平、進步的社會，以及一個潔凈的環境，并不是遙不可及的目標。

　　《綱要》洋洋萬言，其中最引人關注之處，乃是未來發展指標和主要任務。而作為《綱要》的編制牽頭部門，國家發展和改革委員會對此的解讀無疑更令人關注。

　　今年“兩會”期間，記者專訪了國家發展和改革委員會主任馬凱，請他對相關內容予以詳解。以下為訪談摘要。

　　記者：《綱要》上承前十個“五年計劃”的傳統，確定各種指標，自然是其最主要、也最引人關注的內容。此次在指標設立上頗有新意，總共提出了九個方面的目標以及39個量化指標。這些目標和指標是根據什么樣的原則確定的？

　　馬凱：確定目標和指標，主要是緊扣科學發展的主題，體現了“五個強化”，即強化人文的、社會的指標，強化城鄉和區域協調發展的指標，強化結構優化和投入效益的指標，強化保護資源和生態環境的指標，強化公共事業和公共服務的指標。在《綱要》“發展目標”一章提出的22個主要指標中，反映經濟增長的只有兩個，反映經濟結構的有四個，反映人口資源環境的有八個，反映公共服務和人民生活的有八個。

　　記者：《綱要》提出，今后五年國內生產總值年均增長7.5％，而中國經濟過去數年增長速度均在9％以上。7.5％這個增長目標的設立，主要是基于什么考慮呢？

　　馬凱：這是綜合考慮了各方面的因素，根據需要與可能提出的。目標值的確定要符合經濟社會發展的規律，科學合理，且經過努力可以實現。按照新近公布的第一次全國經濟普查數據，實現人均國內生產總值比2000年翻一番的目標，國內生產總值只需年均增長6.55％就可以了。如果按照這個數字確定經濟增長速度目標，顯然不符合中國經濟發展的實際。但是如果目標定得太高，則可能助長各地區層層加碼、級級考核，后果不堪設想。

　　記者：我們看到，有一些指標是第一次出現在五年規劃當中。比如說，單位國內生產總值能源消耗要降低20％；有些指標要求很高，實現難度很大，比如耕地保有量保持在1.2億公頃、主要污染物排放總量要減少10％。提出與設定這些指標和目標值的背景是什么？

　　馬凱：這是針對資源環境壓力日益加大的突出問題提出的，是現實和長遠利益的需要，體現了建設資源節約型社會、環境友好型社會的要求，具有明確的政策導向。實現這些目標的難度很大，但一定要下大力氣確保完成。

　　《綱要》既從產出方面提出了經濟增長的指標，也從投入方面提出了約束性強的能耗指標，還從產出方面提出了環境約束的指標，表明我們推動發展的方法更加成熟和理性。

　　記者：“預期性指標”與“約束性指標”的劃分，也是首見于《綱要》。為什么會在此時進入《綱要》？應當分別作何解讀？

　　馬凱：兩種屬性的指標，既充分體現了社會主義市場經濟條件下規劃的特點，又強化了政府在公共服務和涉及公共利益領域的職責。預期性指標是國家期望的發展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現，政府要通過創造良好的宏觀環境、制度環境和市場環境，并適時調整宏觀調控方向和力度，綜合運用經濟政策引導社會資源配置，努力爭取實現；約束性指標是在預期性基礎上進一步強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現。

　　同時，《綱要》提出，約束性指標，要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，其中，耕地保有量、單位國內生產總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標，還要分解落實到各省、自治區、直轄市。這樣，才能有效地引導各級地方政府不僅注重經濟增長指標，更要注重能耗、耕地、排污等資源環境方面的指標。

　　記者：建設社會主義新農村，在今后五年中國經濟社會發展的主要任務和戰略重點中高居榜首。為什么它這么重要？

　　馬凱：因為要全面建設小康社會，最艱巨、最繁重的任務在農村。當前解決好“三農”問題總的要求是：堅持統籌城鄉經濟社會發展的基本方略，在積極穩妥地推進城鎮化的同時，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實穩步推進新農村建設。提出這一總體要求，蘊含著新階段破解“三農”問題的新思想、新思路。

　　這里面，新思路包含這樣幾層意思：通過統籌城鄉經濟社會發展破解“三農”問題；通過工業反哺農業、城市支持農村破解“三農”問題；通過充實農村基礎設施破解“三農”問題；通過擴大公共服務覆蓋農村的范圍破解“三農”問題，通過發展農業生產力破解“三農”問題；等等。

　　這里還特別要強調的是，建設社會主義新農村，不是大搞“新村”建設。建設社會主義新農村是一項長期戰略任務的政策導向，不能急于求成、一哄而起。

　　記者：工業結構優化升級，位列未來五年任務之二，基本思路是什么？從哪些環節入手？

　　馬凱：我國工業總體規模已經不小，推進工業化的重點必須實現根本性轉移，從量的擴張為主向質的提高和結構優化升級轉變。要根據我國資源環境承載能力，調整產業結構和貿易結構，在全球產業分工中找準定位。要按照適度偏緊原則調控高耗能產業規模，有些產業要堅持內需主導，控制生產能力盲目擴張。

　　此外，還要通過市場配置資源實現結構升級。目前我國產業結構調整中，政府特別是各級地方政府干預過多。在社會主義市場經濟體制已經初步建立的條件下，調整優化產業結構，必須堅持以市場為導向，以企業為主體，避免政府主導、過度干預和干預方式不當。

　　在這個前提下，要把增強自主創新能力作為中心環節，繼續發揮勞動密集型產業的競爭優勢，調整優化產品結構、企業組織結構和產業布局，提升整體技術水平和綜合競爭力，促進工業由大變強。這就是新型工業化的基本思路。

　　記者：針對我國服務業發展滯后的問題，《綱要》把加快發展服務業放在突出位置，并獨立成篇。這是歷次五年計劃中所沒有的，分量相當重。

　　馬凱：對，《綱要》根據不同服務行業的主體功能，把服務業大體分為生產性服務業和消費性服務業兩類，分別提出了發展方向和重點。

　　應當看到，實現工業化不僅要提高工業占國民經濟的比重，而且要提高服務業占國民經濟的比重，提高服務業從業人員占全社會從業人員的比重，這也是工業化的應有內涵。促進服務業加快發展的基本方針和根本動力，是堅持市場化、產業化、社會化方向；而處于優先發展地位的，應當是主要面向生產者的服務業。

　　我國服務業整體滯后，但更緊迫的問題是生產性服務業發展滯后，這是交易成本偏高和國民經濟整體效率偏低的重要原因?！毒V要》提出要優先發展交通運輸業，大力發展現代物流業，有序發展金融服務業，積極發展信息服務業，規范發展商務服務業，以降低社會交易成本，提高資源配置效率。

　　記者：《綱要》還提出應促進區域協調發展，分別提出了西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的重點任務，并把支持革命老區、民族地區和邊疆地區發展放到了重要位置。這是不是說，不是每一個區域都一定要追逐GDP增長？

　　馬凱：區域協調發展要體現“以人為本謀發展”的理念。長期以來，人們往往把做大一個地區經濟總量作為出發點和惟一目標。這次《綱要》明確了縮小地區差距的導向，主要不是縮小地區間經濟總量的差距，而是縮小地區間人民享有的公共服務和生活水平的差距。

　　區域發展還必須尊重自然規律。應當打破所有區域都要加大經濟開發力度的思維定式，必須根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。

　　針對過去完全按行政區確定區域政策和績效評價的做法，《綱要》提出，要實行分類管理的區域政策，按照不同區域的主體功能定位，實行差別化的財政政策、投資政策、產業政策、土地政策、人口管理政策以及績效評價和政績考核等。

　　記者：資源相對不足、生態環境脆弱，這是中國的基本國情。《綱要》提出要落實節約資源和保護環境基本國策，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的國民經濟體系和資源節約型、環境友好型社會，海內外都很關注。這方面的認識是如何深化的呢？

　　馬凱：我們可把它概括為三個“轉變”。

　　第一，在資源利用與資源節約上，要向節約為主轉變。《綱要》提出，要堅持開發節約并重、節約優先，按照減量化、再利用、資源化的原則，在資源開采、生產消耗、廢物產生、消費等環節，逐步建立全社會的資源循環利用體系。

　　第二，在生態事前保護與事后建設上，要向事前保護為主轉變?！毒V要》體現的一個重要思想，就是在發展經濟中要尊重自然規律，充分考慮資源環境的承載能力。我們現在要花大量資金去“建設”那些生態被破壞的地區，過去的這種教訓一定要汲取。所以《綱要》提出，生態保護和建設的重點，要從事后治理向事前保護轉變，從人工建設為主向自然恢復為主轉變，從源頭上扭轉生態惡化趨勢。

　　第三，在污染治理與污染預防上，要向預防為主轉變?！笆晃濉逼陂g，必須在解決環境問題上取得明顯進展。在具體途徑上，《綱要》提出，要堅持預防為主、綜合治理，強化從源頭防治污染，堅決改變“先污染后治理，邊治理邊污染”的狀況。這一要求體現了“兩手抓”的思路，一方面，要加大防治水污染、大氣污染和固體廢物污染的力度；另一方面，要從源頭防治污染，主要污染物減排10％并分解落實、控制原材料工業總量、構建主體功能區等，都是力求在源頭上防治污染。

　　記者：《綱要》提出要建設創新型國家和人力資本強國，強調科技進步和創新是經濟社會發展的重要推動力。由此看來，政府將致力于深化教育和科技體制改革，加大對科技、教育的投入。

　　馬凱：這里需要特別強調的就是提高自主創新能力。未來的競爭很大程度上取決于自主創新能力，只有掌握核心技術、具有自主知識產權、擁有大量知名品牌，我們才能真正在世界民族之林中立于不敗之地。

　　正因為此，必須加快人力資源開發。我國是人口大國，人力資源豐富，但由于教育培訓發展滯后，人力資本積累不足，人才的總量、結構和素質不適應經濟社會發展的需要。人才的問題不解決，不僅難以增強科技競爭力和綜合競爭力，也加大了就業壓力。

　　科技、人才形成經濟社會發展的瓶頸，有許多原因，其中很重要的一條，就是科技、教育體制的改革滯后于經濟體制改革。因此，《綱要》在科技、教育和人才三章中，都專門闡述了體制改革問題。

　　在這個前提下，還提出了必須加大政府及社會各方面的投入，包括 “兩個保證”、“兩個逐步提高”，即保證科技經費的增長幅度明顯高于財政經常性收入的增長幅度，保證財政性教育經費的增長幅度明顯高于財政經常性收入的增長幅度；逐步提高國家財政性科技投入占國內生產總值的比例，逐步使財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4％。另一方面，要引導社會增加投入，《綱要》提出要建立多元化、多渠道的科技投入體系，支持民辦教育發展，鼓勵社會各界捐資助教等。

　　記者：我們注意到，《綱要》其實規劃了未來改革的日程，特別強調了以轉變政府職能和深化企業、財稅、金融等改革為重點的改革。這是不是最近中央領導一再強調堅持改革不動搖的體現？

　　馬凱：現在，改革已進入全面深化和觸及利益關系調整的攻堅階段，改革任務艱巨復雜，處理發展改革穩定關系的難度增大。要切實落實科學發展觀，必須盡快形成有利于落實科學發展觀的體制機制。中央《建議》與時俱進地調整了改革的重點，提出要以轉變政府職能和深化企業、財稅、金融等改革為重點，這實際上是把與政府體制相關的改革放在了重要位置。這也是改革進入攻堅階段的一個新特征，政府改革不深入，企業改革和其他方面的改革也難以再深入。

　　改革進入攻堅階段后，必須全面配套推進改革。比如，為了弱化地方政府過于追求經濟增長的動機，就要解決財政壓力問題，建立規范的財政轉移支付制度。但要建立科學規范的財政轉移支付制度，前提是要劃清各級政府的事權，理清行政管理體制的層級。還要劃清哪些是政府必須提供的公共服務、我們的財力能夠支撐多少公共服務等。

　　記者：《綱要》明確寫入實現貿易平衡的任務，這與國家領導人近來頻頻提出中國不追求巨額貿易盈余的表態是一以貫之的，也是目前國際社會最為關注的部分之一。但是，中國目前的確存在巨額貿易順差，這一任務實現起來殊為不易。在一個總體性的規劃中提出這樣的“行業目標”，意味何在呢？

　　馬凱：這涉及我們國家的開放戰略問題。“十一五”規劃力圖立足于全球角度，來正確認識我國發展問題。近兩年，我國經常項目的順差不斷擴大，外匯儲備數量不斷增加，圍繞紡織品出口、知識產權、人民幣匯率、能源資源等方面的外部壓力逐步加大。為了順應世界政治經濟格局新變化，適應國內發展新要求，堅持統籌國內發展和對外開放，和平崛起，共同發展。這就要求實行一種比較明智的互利共贏的開放戰略，創新開放方式。

　　下一步重點要提高對外開放的質量。對外開放的著力點要從注重量的擴大向注重質的提高轉變，從注重政策優惠向注重公平競爭轉變，從注重“引進來”向注重“引進來”與“走出去”相結合轉變，從注重技術引進向更加注重消化吸收進而提高自主創新能力轉變。

　　記者：構建社會主義和諧社會，是《綱要》提出的又一重大戰略思想和重大任務。目前我國處于社會矛盾比較集中、沖突加劇的時期，原因是什么？如何構建和諧？

　　馬凱：構建和諧社會是我們始終追求和長期奮斗的目標。為實現這個目標，就必須妥善處理經濟發展與社會發展的關系，妥善協調各方面的利益關系，把構建和諧社會納入發展的內涵，在堅持以經濟建設為中心的同時，努力解決好關系人民群眾切身利益的問題。

　　同時，更加注重社會公平也非常重要?！毒V要》從維護和實現好最廣大人民群眾根本利益出發，把更加注重社會公平作為一條重要原則貫穿始終。在發展教育、擴大就業、完善社會保障、調節收入分配，以及建立健全促進公平的體制機制等方面，都提出了明確的要求。

　　公共服務是政府的重要職責。目前的社會矛盾很突出的一個方面，就是政府提供的公共服務難以滿足人民群眾的需要，特別是農村和中西部地區公共服務更為短缺，公共服務分配中不均衡問題十分突出。

　　針對這一問題，《綱要》在相關章節中強調了要按照公共服務均等化的原則，強化各級政府提供公共服務的職能，強化對農村的公共服務，改革城鄉之間公共服務制度等。

　　同時，在規劃實施篇，首次明確定義了現階段我國公共服務的范圍，即義務教育、公共衛生、社會保障、社會救助、促進就業、減少貧困、防災減災、公共安全、公共文化、基礎科學與前沿技術以及社會公益性技術研究、國防等。要按照正確區分社會發展中政府與市場各自職責的原則，加快推進社會領域的改革，公共服務要由政府負責，公共服務以外的領域，要按照營利性與非營利性分開的原則加快產業化改組。

　　從經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體的總體思路出發，《綱要》還特別闡述了加強社會主義民主政治建設，加強社會主義文化建設，加強國防和軍隊建設的主要任務，這也是構建和諧社會的重要內容。