作者：楊光斌（中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系教授）

　　防控新冠肺炎疫情的實踐為比較政治研究提供了百年不遇的大案例，不同國家在同一時期面對同樣的治理危機所采取的不同對策，深刻而生動體現(xiàn)了不同制度的差異性，以及不同制度在特定重大議題上的優(yōu)劣，并直接通過各自秉承的治理觀念與理論而表現(xiàn)出來。

　　以個人權(quán)利為價值導(dǎo)向的西方治理理論存在內(nèi)在缺陷

　　治理理論來自20世紀(jì)90年代初世界銀行專家對于南撒哈拉沙漠國家的政策設(shè)計。他們認(rèn)為，這些國家出現(xiàn)普遍性的國家失敗，根源在于無能為力的政府，而替代性方案就是加強非政府組織、各種社會組織乃至個人的作用。世界銀行甚至還以“投資人民”為主題，強調(diào)個人和社會的替代性作用。顯然，西方這種治理理論的價值觀就是以個體權(quán)利為核心的自由主義。以作為新自由主義宣言的“華盛頓共識”的提出為開端，強調(diào)社會作用以去政府化的治理理論迅速在全世界流行開來，“無政府的治理”成為治理主義者的信仰，他們認(rèn)為去政府化的治理才能實現(xiàn)公正透明，才會有政治合法性。

　　問題在于，在很多發(fā)展中國家，國家—社會關(guān)系屬于“普力奪社會”或“強社會中的弱國家”，國家被嵌入各種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中而難得自主性。在此情境下，再主張進(jìn)一步去國家化而強化社會的權(quán)力（權(quán)利），這樣的國家—社會關(guān)系不是更惡化了嗎？對此，曾經(jīng)大力鼓吹治理理論的福山有過深刻反省。要知道，“組織起來”依然是很多發(fā)展中國家國家建設(shè)的優(yōu)先議程。

　　這是比較政治發(fā)展研究給我們的基本知識。人們的認(rèn)知能力與社會科學(xué)的發(fā)展水平密切相關(guān)，在缺乏比較政治學(xué)基本知識的前提下，各種與發(fā)展中國家國情南轅北轍的概念、理論的流行在所難免，甚至變成某種“道德”標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在，人們終于看到，主張個體權(quán)利的治理理論在很多發(fā)展中國家并不能起到良治的作用，南撒哈拉沙漠國家并沒有因為出產(chǎn)了治理理論而變得“善治”，絕大多數(shù)發(fā)展中國家的治理水平也并沒有因此得以提升。

　　這種以個體權(quán)利為價值導(dǎo)向的治理理論在常規(guī)性議題上都無能為力，在危機治理面前更是束手無策。面對此次疫情，“群體免疫”式的對策說到底就是個人的死活是個人的事，政府不對人命關(guān)天這等大事負(fù)責(zé)。堅持這種社會達(dá)爾文主義，只能坐等成千上萬的人失去自由主義主張的最重要的權(quán)利——生命。在這種價值體系下，即使政府努力作為，也可能會因為民眾太過看重個人權(quán)利而失控。

　　具有“中國性”的治理理論：國家治理理論

　　在與治理理論這種強勢話語的對話中，中國政治學(xué)人逐漸建立起具有“中國性”的治理理論——國家治理理論。顯然，“國家治理”之于“治理理論”的不同在于“國家”的角色問題。黨的十八屆三中全會正式提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題，得到各界的熱烈呼應(yīng)。無疑，這種社會科學(xué)化的政治表述是以學(xué)術(shù)研究積累為基礎(chǔ)的。

　　當(dāng)西方的治理理論大行其道時，主張“國家治理”的研究也影響日隆。有學(xué)者提出了作為研究范式的“國家治理范式”，認(rèn)為國家治理包括政治價值、政治認(rèn)同、公共政策、社會治理等幾個方面。“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題被提出后，國家治理與西方治理理論被明確區(qū)分開來，認(rèn)為“社會主義國家的國家治理，本質(zhì)上既是政治統(tǒng)治之‘治’與政治管理之‘理’的有機結(jié)合，也是政治管理之‘治’與‘理’的有機結(jié)合。在馬克思主義國家理論話語體系中，‘治理’是社會主義國家政治統(tǒng)治與政治管理的有機結(jié)合”。對此，需要注意避免兩種認(rèn)識上的偏差：一是簡單套用西方“治理”概念解釋我國全面深化改革的目標(biāo)，二是簡單認(rèn)為“治理”概念只是西方當(dāng)代政治理論和管理理論的專利。

　　中國國家治理現(xiàn)代化的要點

　　當(dāng)代中國要努力實現(xiàn)的國家治理現(xiàn)代化，包括但不限于如下要點：

　　第一，國家治理現(xiàn)代化是國家或政府主導(dǎo)的國家治理體系的現(xiàn)代化。個人權(quán)利理論也倡導(dǎo)“人民”，但那只不過是“人民”符號下的個人而已。歷史表明，人民利益不會自動實現(xiàn)，只能由國家或者政府去代表、去努力。這是一個誰主導(dǎo)國家治理體系的關(guān)鍵性問題。我們常說國家治理體系包括國家治理、政府治理、地方治理和社會治理，應(yīng)該說，社會治理的提法是對治理理論的揚棄，從社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫怼Ｔ谥卫眍I(lǐng)域，國家治理體系包括政治治理、經(jīng)濟治理、文化治理、軍事治理、生態(tài)治理等。無論是在制度層次上還是在治理領(lǐng)域上，治理主體都是國家或者政府，必然包括統(tǒng)治和管理，但并不排斥社會的作用。治理主體的確立，與西方治理理論作了根本性的區(qū)分，但適當(dāng)吸收了其有益成果，比如社會治理之說。正如有學(xué)者總結(jié)的：“國家治理概念強調(diào)了轉(zhuǎn)型社會國家發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性，同時也考慮到了治理理念所強調(diào)的社會訴求，是一個更為均衡和客觀的理論視角。”有學(xué)者在梳理國內(nèi)外治理文獻(xiàn)后總結(jié)道，治理“指的是公共管理（包括治國理政）的方式、方法、途徑、能力，而不是指任何特定的公共管理（治國理政）的方式、方法與途徑，不是指市場化、私有化，不是指‘無需政府的治理’，不是指‘多一些治理，少一些統(tǒng)治’”。西方的治理理論只是新自由主義的規(guī)范性宣示，是“空洞的能指”，在實踐中不解決任何問題。

　　第二，國家治理現(xiàn)代化的核心是國家治理能力問題。同樣的制度為什么治理績效有著天壤之別？關(guān)鍵在于治理能力的不同。政治學(xué)理論關(guān)于統(tǒng)治能力、治理能力的討論并不少見，但主要視其為政治現(xiàn)象而少有上升為能夠用來分析政治現(xiàn)象的政治理論。傳統(tǒng)的國家能力理論包括合法化能力、財政汲取能力等，但分析解釋力有限。合法化能力可謂無所不包，不具分析性；而財政汲取能力則太過具體。與此不同，中國學(xué)者把國家治理能力當(dāng)作一種研究范式，與以政體為范式的西方政治學(xué)傳統(tǒng)形成鮮明區(qū)別。具體而言，國家治理首先要處理國家與社會的關(guān)系，“體制吸納力”對于不同的階層具有不同的內(nèi)涵；其次，國家治理是關(guān)于制度之間、部門之間的協(xié)調(diào)與整合，國家治理能力因此體現(xiàn)為“制度整合力”；最后，國家治理事關(guān)政策制定和有效執(zhí)行問題，國家治理能力事實上就是“政策執(zhí)行力”。由“體制吸納力—制度整合力—政策執(zhí)行力”所構(gòu)成的國家治理能力，事實上成為一種分析性概念，用以比較分析不同國家不同層面的治理能力和治理績效，這是一種系統(tǒng)化但又非對稱性的、非意識形態(tài)化的分析性理論，對于針對性地提升國家治理能力的作用不言而喻。

　　第三，國家治理現(xiàn)代化理論回答了如何保障國家治理能力這個核心和根本問題。一個超大規(guī)模國家的政治特征，不但有地域差異、民族差異和文化差異帶來的多元性，還有多等級的制度所構(gòu)成的層次性，多元性和層次性構(gòu)成了權(quán)力的非對稱性。在多元性、層次性和非對稱性的制度體系中，要提升國家治理能力是非常困難的，但民主集中制確保了制度的協(xié)調(diào)性和整合性，成為國家治理能力的重要保證。在這次戰(zhàn)疫中，表現(xiàn)為政策形式的中國國家治理理論的優(yōu)勢發(fā)揮得淋漓盡致，因而才能迅速地遏制疫情蔓延。為了人民生命健康，可以不惜一切代價；“舉國體制”同時完美地實現(xiàn)了國家與社會的合作治理，證明了這個體制的強大治理能力；而舉國體制和國家治理能力的深層結(jié)構(gòu)則是民主集中制組織原則。

　　觀念會產(chǎn)生政策，錯誤的觀念必然導(dǎo)致錯誤的政策。對于國家治理而言，因沒有自主性觀念和自主性理論而犯下顛覆性戰(zhàn)略性錯誤的國家，在歷史上并不鮮見。在觀念交鋒與文明互鑒中，中國政治學(xué)在涉及“國家”的一些關(guān)鍵詞上進(jìn)行了護(hù)衛(wèi)性建構(gòu)，初步形成了自主性政治學(xué)知識體系和話語體系，為增強中國特色社會主義道路自信和制度自信提供了理論基礎(chǔ)。

　　《光明日報》（ 2020年07月08日 11版）