開封清明上河園 霍亞平 攝
遍地皆文化，處處是旅游。在全國叫響的“老家河南”，是全國重要的農業、文化、旅游資源大省，糧食產量全國第二，地下文物全國第一，地上文物全國第二，“三山一水”得天獨厚，最適合發展全域旅游。
而當“綠水青山就是金山銀山”重要思想寫入黨的十九大報告和新修訂的黨章后，標志著“兩山”理論提升到了前所未有的高度。盡管如此，有些地方還是只看中眼前的門票收益，沒有加力培育更具潛力的文旅經濟。
是時候改變了！
2020年4月1日，新的《河南省旅游條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，這是全國文化和旅游行政管理體制改革后首部訂立、施行的地方性旅游法規。
踐行“兩山”論，貫徹全域旅游理念，適應文旅體制改革，以立法促進文旅融合，推動河南旅游業轉型升級，同時兼顧社會效益，惠及民生，推進紅色基因傳承，是這部《河南省旅游條例》訂立時遵循的主要理念。
法律要管長遠、管根本，又要因時、因勢、因情、因地而變。如何適應新形勢，以法律促發展、惠民生，推動河南旅游業轉型升級，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要？
文旅融合，從何處入手？是墨守陳規、因循守舊、按部就班？還是打破常規、別出心裁、單點突破？
這部先行先試的條例做了一些堪稱“大膽”的嘗試。
雪后云臺山
“沒有旅游資源，咋推進全域旅游？”
——明確要求推進全域旅游發展，促進文旅融合
文化抱著“文化”不放手，旅游咬著“旅游”不松口，國有文化和旅游企業死吃“老本”，社會投資文化和旅游項目空懷“滿腔熱情”……這就是文旅業當前面臨的尷尬現狀。
何為“單點突破”？在一個點上持續而深入達成目標的過程，從一個單一的點上做到極致，突破重圍，從而取得某方面的成果。當不具備成熟或全面的前提下，必須找到適合的一個亮點和突破口。
貫穿《河南省旅游條例》主線的全域旅游，就是這個“單點”。
“前前后后改了200多稿。征求意見時候，僅第七條‘縣級以上人民政府應當推進全域旅游’就遭到部分縣（市、區）反對。因為納入考評要問責，有的書記、縣長急了，‘我們沒有旅游資源，咋推進全域旅游’？”講到這條“強制性”條款時，立法專家、條例起草組主撰稿人王立國頗為感慨，“他們是不懂得旅游資源這個無邊際概念，不明白全域旅游真正的價值和內涵。”
2016年7月，習近平總書記在寧夏視察時指出，“發展全域旅游，路子是對的，要堅持走下去。”為此，這部《河南省旅游條例》在要求推進全域旅游的同時，規定縣級以上人民政府將文化和旅游工作納入政府目標考核體系，編制相關規劃，安排發展資金，對有關開發利用依法進行環境影響評價，實現社會效益、經濟效益和生態效益相統一，并且要求“建立各部門聯合執法機制”“保障文旅項目建設用地”等，為全域旅游發展提供了堅強、完善的法律保障。
沒有資源，咋發展？
轉變思維才有出路。
河南多的是千年古縣。歷史文化資源豐富，山川秀美之地眾多，怎么會沒有旅游資源？何況旅游新模式、新業態層出不窮。
關鍵是要明白，推進全域旅游，提升地方品位，主要是為了滿足當地群眾的美好生活需要，吸引游客還在次要。想通了這一層，就不會茫然無措和擔心賠錢了。
《條例》第五章主要講旅游新業態培育，既是要求，也是指路。發掘文化旅游資源，發展鄉村旅游、民宿旅游，實在不行還可以搞養生養老旅游、工業觀光等，只要動腦子，辦法多得是。
王立國解讀，《條例》重點還是培育文化旅游，畢竟文旅融合是大勢所趨，作為“老家河南”，文化優勢明顯。
把紅色基因的種子傳承下去。《條例》在全國首次將紅色景區納入全部免票范圍。
河南是中華文化發祥地，《條例》要求縣級以上人民政府挖掘黃河、古都、根親、功夫等文化資源，打造“老家河南”等文化旅游品牌；要求省政府以中華民族發祥地為基礎，打造黃河文化游、中原古都文化游、世界根親文化游和中國功夫文化游等文化黃金旅游帶。
文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體。條例作出的以上規定和要求，就是要用文化的血肉來豐滿旅游的骨架，通過旅游推動黃河文化深度、廣泛傳播。同時用文化來切實提高旅游者的舒適感、體驗度，使其接受中華傳統文化，陶冶思想道德情操。
文旅融合之路，漫漫其修遠兮。王立國說，機構改革是第一步，立法是第二步，以后還有萬里長征，關鍵在于貫徹和落實。因此，《條例》里加入了加強各級人大、政府監督實施的要求。
洛陽欒川老君山風光 霍亞平 攝
“計較那三兩歲，有意思嗎？”
——擴大景區門票減免范圍，倒逼“門票經濟”轉型
洛陽63歲的退休教師老張和3個同齡老伙伴到豫北某市自駕游，4人轉了2個景區，雖已享受半價優惠，但門票依然花費560多元。錢雖不多，卻夠老張家一個月的菜錢。退休了，本該好好玩玩，很多老人怕花錢才不肯出來。
起草組在調研階段發現，目前全國多數景區規定70周歲以上免門票，有些則是規定65周歲。
“70歲以上，還有多少人能腿腳利索到處旅游？”王立國介紹說，調研階段，不少部門、群眾提出降低老年人免門票年齡。但有的地區、部門和旅游企業擔心減少門票收入，希望定到62歲或者63歲。
幾經調研，起草組還是將“依托公共資源建設的景區應當對六十周歲以上的老年人免票”寫進第82條，并得到省人大常委會通過。
與此類似，考慮到經濟社會發展進步，人民營養水平提高帶來青少年平均身高的增長，《條例》將免票的身高門檻提高到了140厘米。據悉，將這兩項舉措寫入法規，屬國內首次。
同時，第82條還規定，對人民警察、國家消防救援人員實行門票免費，亦屬國內首次。
對“面臨危險時逆向而行”的這兩個群體，河南“以立法的形式向他們致敬”。
什么是“依托公共資源建設的景區”？通俗的講，可以用三個詞來概括：老天爺、老祖宗、老百姓。
老天爺，從旅游資源來講，是指老天爺賜予的自然景觀，比如山水自然旅游資源“三山一水”，伏牛山、大別山、太行山、黃河等。
二是老祖宗留下的人文景觀，從旅游資源來講，是指老祖宗留下的文化文物古跡遺存，比如龍門石窟、少林寺等。
三是老百姓創造的包含老天爺和老祖宗兩項內容成分的或者有政府財政資金投入而建造的現代景觀。比如清明上河園等。
王立國說，82條擴大門票優惠減免優惠群體范圍，就是要倒逼旅游業轉型升級。
談及“門票經濟”，王立國頗有痛心疾首之感。三年前曾到江蘇某景區考察，正好看見幾十輛河南旅游大巴浩浩蕩蕩拉來上千名游客，一行人頗為自得。
誰知，景區負責人卻有幾分不屑，“別看你們河南來的游客多，我們也就是賺個門票錢。”調研才知道，人家早就不靠刷人頭、賺門票生存，餐飲、住宿、文化消費才是大頭。上千號人可能還比不了珠三角一車人在當地留下的消費多。
坐收門票，疏于內容、設施、文化建設，阻礙了河南旅游業的轉型升級。克服和消除“門票經濟”在文旅經濟中的高占比，勢在必行。
為此，條例還規定，縣級以上人民政府應制定有利于旅游業高質量發展的產業政策，促進其與相關產業融合發展；支持開發具有地方特色的文化旅游產品，將具有河南特色的工藝品、農副產品等打造成旅游商品知名品牌；在合適地區建立旅游商品展銷中心，促進文旅商品和旅游產品消費。
“為了減少條例實施初期帶來的沖擊，省人大常委會將門票價格減免政策補償的法定任務，分解到省發改委、省財政廳、省國稅局等相關部門，對市場主體進行適當扶持、財稅補貼等。”河南省人大常委會法工委主任王新民表示，已經為條例的實施建立了相應的配套、過渡措施。
濟源市王屋山區的白菜花盛開，綠中間黃，扮靚了山鄉。 王天定 攝
“108間房，一年交稅1800萬！”
——解決現有問題，留足發展空間
“民宿旅游不等于旅游民宿，后者只是房子，前者是一種業態。正因為此，《條例》單列一節肯定了民宿旅游的法律地位，這在國內的立法實踐中尚屬首次。”談到民宿旅游時，王立國舉了個例子，浙江某景區有108間民宿，一年繳稅達1800萬元，這個數字令人震撼。
針對河南旅游業發展中存在的現實問題和亟待回應的現象，條例都做了探索性的規范和回答，同時為未來的發展留下相應的空間。對民宿經濟的規定只是其中之一，依法規范，有利于做強做大產業“蛋糕”。
王新民介紹，結合河南文化大省、農業大省的實際,《條例》單列一章“旅游新業態培育”,對文化旅游、鄉村旅游、民宿旅游以及工業旅游、研學旅游、體育旅游、康養旅游等其他業態分節進行規定,體現了鮮明的地方特色和制度創新。
針對信息技術快速發展對旅游業的影響，條例進行了正反兩方面規定。未經許可，私自利用微信公號、QQ群、戶外論壇等組織出游，危及游客自身安全，需要消耗大量公共資源營救，違反公平正義原則，條例對此進行明確禁止。同時，為了發揮信息技術、媒體對于旅游業發展的促進作用，條例也規定縣級以上人民政府應該創新營銷、推廣模式，運用新媒體、新平臺等開發新市場，推動旅游業發展。
針對文旅行業發展中存在的不按照規劃私搭亂建，污染環境，游客毀壞文物、不遵守公序良俗，導游欺詐游客，旅游企業、網站涉嫌違法經營等問題，條例賦予了文化和旅游主管部門相應的執法和處罰權力。
據悉，明確賦予文旅部門對景區的執法權，在國內文旅地方立法實踐中也屬首次。
同時，《條例》還在某些細節上體現了人性化考量，比如第21條明確規定，應該合理配置景區男女廁所比例等。
《條例》實施后的首個“五一”假期，是進入常態化疫情防控階段后的第一個小長假，河南省累計接待國內游客1692.11萬人次，實現旅游總收入79.26億元。
展望未來，河南省文化和旅游廳廳長姜繼鼎說，出彩中原的美景已經在全域旅游示范縣——新縣徐徐展開：有門無票，有景無點，有區無界，從城鄉到景區，渾然一體。處處青山綠水，遍地竹林環繞，空氣清新香甜，人人和藹可親，生態、文化、旅游無縫對接。
新鄉太行風光 霍亞平 攝
來源：人民網河南頻道 畢京津 張毅力
《河南省旅游條例》踐行“兩山”理論 提振文旅經濟
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