從1953年編制和實(shí)施發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個五年計(jì)劃（簡稱“一五”計(jì)劃）開始，到2020年“十三五”規(guī)劃收官，“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”幾乎伴隨了新中國成長的全過程，在國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中起到了重要作用。回顧“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”的編制和實(shí)施歷程，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)，有助于我們更好地實(shí)施即將開始的“十四五”規(guī)劃。

　　曲折探索

　　以1980年和2005年為界，我國的“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”可分為三個階段。第一階段為“一五”計(jì)劃到“五五”計(jì)劃時期，第二階段為“六五”計(jì)劃到“十五”計(jì)劃時期，第三階段為“十一五”規(guī)劃到“十三五”規(guī)劃時期。每個階段都有鮮明的特征。

　　從“一五”計(jì)劃到“五五”計(jì)劃。1980年之前，中國共經(jīng)歷了5個“五年計(jì)劃”，受生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系制約，“五年計(jì)劃”制度在這一時期運(yùn)行并不順利。

　　新中國成立以后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的核心任務(wù)始終是加快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。而新中國成立之初，我國是一個經(jīng)歷了百余年帝國主義、封建主義和官僚資本主義三重壓迫剝削和長期戰(zhàn)亂的農(nóng)業(yè)國，人口多、底子薄，可以說“天下疲敝，民無蓋藏”，而且面臨的國際環(huán)境也非常嚴(yán)峻。為了保證國家安全，必須有強(qiáng)大的國防工業(yè)，這就要求優(yōu)先快速發(fā)展重工業(yè)。由于當(dāng)時工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，各類要素普遍短缺，人民尚未解決溫飽問題，為了保證優(yōu)先快速發(fā)展重工業(yè)的需要，只能實(shí)行保證高積累下社會穩(wěn)定的社會主義改造，并在此基礎(chǔ)上建立起資源集中使用的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。

　　單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一經(jīng)建立，計(jì)劃管理就面臨著經(jīng)濟(jì)的不確定性、信息的不完整和滯后性的困擾。一是當(dāng)時的農(nóng)業(yè)尚未擺脫“靠天吃飯”的落后狀態(tài)，豐歉程度不確定，嚴(yán)重影響整個年度計(jì)劃及時準(zhǔn)確地制定。二是工業(yè)企業(yè)普遍規(guī)模小、管理水平低，又缺乏市場競爭機(jī)制，也很難科學(xué)準(zhǔn)確地制定計(jì)劃。這5個“五年計(jì)劃”中，除了“一五”計(jì)劃因編制完成晚（計(jì)劃執(zhí)行兩年半多以后才正式通過）和多半時間是指導(dǎo)性計(jì)劃為主，因此是編制和執(zhí)行最好的“五年計(jì)劃”，此后的4個“五年計(jì)劃”都沒有形成正式的計(jì)劃，而年度計(jì)劃也處于“一年計(jì)劃，計(jì)劃一年”的低效狀態(tài)。

　　為了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下調(diào)動生產(chǎn)積極性，在“二五”計(jì)劃開始的1958年，中央向地方和企業(yè)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的關(guān)鍵在于各部門的“綜合平衡”。管理權(quán)下放后，各地方、各部門忽視綜合平衡要求，引發(fā)國民經(jīng)濟(jì)失衡，“二五”計(jì)劃不得不轉(zhuǎn)向“調(diào)整”。調(diào)整工作從1961年持續(xù)到1965年，使得本應(yīng)從1963年開始的“三五”計(jì)劃也推遲到了1966年才開始實(shí)施。由于特殊的原因，從“二五”計(jì)劃到“五五”計(jì)劃均未能正式形成和公布。

　　不過，這并不意味著這一時期的“五年計(jì)劃”沒有成效。相反，每一個“五年計(jì)劃”時期都在一定程度上完成了重要的歷史使命。“一五”計(jì)劃（1953—1957）是這一時期完成最好的“五年計(jì)劃”，它指導(dǎo)了中國工業(yè)化奠基，完成了社會主義改造。“二五”計(jì)劃（1958—1963）也促使全國進(jìn)行了一次較為普遍的工業(yè)投資，各地在1961年到1965年的調(diào)整中進(jìn)行了填平補(bǔ)齊、成龍配套的工作，中國的工業(yè)化水平由此上了一個臺階。“三五”計(jì)劃（1966—1970）和“四五”計(jì)劃（1971—1975）將重點(diǎn)放在國防工業(yè)和“三線建設(shè)”領(lǐng)域，鞏固了國防安全，也加快了廣大中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使生產(chǎn)力布局區(qū)域合理。“五五”計(jì)劃（1976—1980）時期經(jīng)濟(jì)波動較大。1979年，國民經(jīng)濟(jì)又進(jìn)入新一輪的調(diào)整。而這次調(diào)整使中國的工業(yè)化水平又上了一個臺階，為20世紀(jì)80年代的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

　　漸入佳境

　　從“六五”計(jì)劃到“十五”計(jì)劃。“六五”計(jì)劃（1981—1985）是改革開放后第一個“五年計(jì)劃”，當(dāng)時改革的方向尚不明確，所以“六五”計(jì)劃仍帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。“六五”計(jì)劃共分五編，分別為：基本任務(wù)和綜合指標(biāo)、各經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展計(jì)劃、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、科學(xué)研究和教育發(fā)展計(jì)劃、社會發(fā)展計(jì)劃。因誕生于經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期，“六五”計(jì)劃的指標(biāo)較為穩(wěn)妥，這為國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整爭取了較為寬松的環(huán)境，而改革開放又釋放了空前的活力，經(jīng)濟(jì)增長速度和效益都超過預(yù)期。

　　“七五”計(jì)劃（1986—1990）誕生于全面改革開放之后，其內(nèi)容兼顧改革與發(fā)展雙重使命，篇章布局又兼具計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的雙重特點(diǎn)。“七五”計(jì)劃首次開設(shè)“對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和技術(shù)交流”“投資結(jié)構(gòu)和投資政策”“經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)和任務(wù)”等篇，反映了改革開放的要求。此外，“七五”計(jì)劃將科技與教育分列兩篇，將“精神文明建設(shè)”從“社會建設(shè)”中分離出來，體現(xiàn)了對科教事業(yè)的重視，以及社會主義建設(shè)對高度物質(zhì)文明與高度精神文明的目標(biāo)追求。

　　“七五”時期，經(jīng)濟(jì)過熱已經(jīng)十分明顯。各地方、各部門的投資和社會團(tuán)體消費(fèi)規(guī)模迅速膨脹。然而，原料、能源和交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)仍舊十分薄弱，超額需求導(dǎo)致這些行業(yè)供求緊張，引發(fā)物價上漲，人民生活受到影響，而當(dāng)時采取的價格雙軌制又引發(fā)了投機(jī)倒把等經(jīng)濟(jì)亂象。

　　“八五”計(jì)劃（1991—1995）是在治理整頓的背景下制定的。1992年，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)，調(diào)動了企業(yè)和人民群眾的積極性，于是“八五”計(jì)劃指標(biāo)在1993年進(jìn)行了一次較大幅度的調(diào)整，將經(jīng)濟(jì)增長的年均速度由6%提升到8%—9%。在此期間，政府專注于構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控制度；國有企業(yè)則探索建立現(xiàn)代企業(yè)制度，致力于成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體。“八五”期間，國民生產(chǎn)總值年均增長12%，其中第一產(chǎn)業(yè)年均增長4.1%，第二產(chǎn)業(yè)年均增長17.3%，均超過了1993年調(diào)整后的指標(biāo)。社會生產(chǎn)力、綜合國力和人民生活水平上了一個新臺階。

　　在上述背景下，“九五”計(jì)劃（1996—2000）問世，其內(nèi)容突破了“七五”計(jì)劃、“八五”計(jì)劃的框架，體現(xiàn)了鮮明的社會主義市場經(jīng)濟(jì)特征。一是增設(shè)了“宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策”篇。二是增設(shè)了“實(shí)施科教興國戰(zhàn)略”“實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”兩篇。三是對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的工業(yè)門類劃分，改以一、二、三次產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代劃分方法，并以“保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展”為全篇題目，統(tǒng)攝各個產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃。可以看出，從“九五”計(jì)劃起，“五年計(jì)劃”開始聚焦調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。此外，“九五”計(jì)劃還增設(shè)了“促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一大業(yè)”篇，內(nèi)容更加全面。“九五”期間，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長8.3%，大大高于同期世界平均3.8%的增長速度。“九五”期間還是國家財(cái)政收入增長較快的時期，年均增長16.5%，5年累計(jì)收入超過5萬億元，比“八五”時期增加1.3倍。

　　“十五”計(jì)劃（2001—2005）延續(xù)了“九五”計(jì)劃的思路，并與時俱進(jìn)地在原框架內(nèi)增加了“西部大開發(fā)”“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”等新內(nèi)容。同時，“十五”計(jì)劃將“民主法制”從“九五”計(jì)劃的“精神文明”篇中分離出來，單獨(dú)成篇，體現(xiàn)出對政治建設(shè)、依法治國的重視。此次計(jì)劃還新設(shè)“國防建設(shè)”篇，使中國特色社會主義事業(yè)的布局更加完備。

　　加快轉(zhuǎn)型

　　從“十一五”規(guī)劃到“十三五”規(guī)劃。從2006年開始，“五年計(jì)劃”更名為“五年規(guī)劃”，進(jìn)一步淡化了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。從“十一五”規(guī)劃到“十三五”規(guī)劃，規(guī)劃的篇幅不斷增加，內(nèi)容不斷豐富，重點(diǎn)更加突出。“五年規(guī)劃”制度對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的作用日益增強(qiáng)。

　　“十一五”規(guī)劃（2006—2010）在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，確立了六大戰(zhàn)略重點(diǎn)。一是建設(shè)社會主義新農(nóng)村，二是加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變，三是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，四是著力增強(qiáng)自主創(chuàng)新的能力，五是深化改革和擴(kuò)大開放，六是努力建設(shè)和諧社會。“十一五”期間，盡管遭遇世界金融危機(jī)，國內(nèi)生產(chǎn)總值仍然年均增長11%以上，大大超過規(guī)劃的7.5%；人均國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長10.6%，大大超過規(guī)劃的6.6%，是改革開放以來僅次于“八五”時期的經(jīng)濟(jì)高速增長時期。

　　“十二五”規(guī)劃（2011—2015）延續(xù)了“十一五”規(guī)劃的框架，進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。同時，將社會建設(shè)部分拆分為“改善民生，建立健全基本公共服務(wù)體系”和“標(biāo)本兼治，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”兩篇。這既體現(xiàn)了對社會建設(shè)的重視程度在加強(qiáng)，也表明了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必要性和緊迫性。“十二五”期間，由于整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“三期疊加”（即發(fā)展速度換擋期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期），經(jīng)濟(jì)增長速度有所降低，開始由高速度轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。

　　“十三五”規(guī)劃（2016—2020）是全面建成小康社會之前的最后一個“五年規(guī)劃”，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)后的第一個“五年規(guī)劃”。它既承擔(dān)著緊迫而繁重的發(fā)展任務(wù)，要完成全面建成小康社會的攻堅(jiān)任務(wù)，又承擔(dān)著復(fù)雜而艱巨的轉(zhuǎn)型任務(wù)，要加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。完成這兩大任務(wù)的關(guān)鍵，在于推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。為此，“十三五”規(guī)劃突出了“創(chuàng)新”和“改革”這兩大動力之源，將“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”和“構(gòu)建發(fā)展新體制”提到了第二篇和第三篇的顯著位置。

　　“十三五”規(guī)劃還貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展，增設(shè)了許多新的篇章，如增設(shè)“拓展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)空間”“構(gòu)筑現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”等篇。同時，“十三五”規(guī)劃根據(jù)新形勢，部署了一些重點(diǎn)任務(wù)，如三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、“一帶一路”建設(shè)、參與全球經(jīng)濟(jì)治理、將香港和澳門納入國家發(fā)展大局、健康中國建設(shè)、完善社會治理體系、建立國家安全體系、法治中國建設(shè)、軍民深度融合、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭、發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用等。

　　總的來看，“十三五”規(guī)劃以頂層設(shè)計(jì)思維，提出了一系列格局宏大、目標(biāo)長遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略舉措，在解決傳統(tǒng)發(fā)展模式諸多遺留問題的同時，為更平衡更充分的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

　　基本經(jīng)驗(yàn)

　　回顧“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”編制和實(shí)施的歷史，主要有三個基本經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注。

　　第一，“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”的實(shí)施效果，與國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)。中國共產(chǎn)黨制定的國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略，是“五年規(guī)劃”的根本指針。“五年規(guī)劃”的任務(wù)，是將中長期發(fā)展戰(zhàn)略分步落實(shí)。在這一發(fā)展部署下，“全面建成小康社會”目標(biāo)的提出、“三步走”戰(zhàn)略的制定，符合社會主義初級階段的基本國情，不僅前兩步的目標(biāo)提前完成，而且第三步“到21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的目標(biāo)，也有望于2035年提前完成。

　　第二，“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”的實(shí)施效果，與基本經(jīng)濟(jì)制度密切相關(guān)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期，“五年規(guī)劃”的運(yùn)行日益高效。究其原因，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，承認(rèn)微觀主體自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的權(quán)利，政府專注于宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略管理，兼收了“有效市場”與“有為政府”的雙重優(yōu)勢。這說明，計(jì)劃與市場這兩個手段，可以有效配合，共同推動生產(chǎn)力發(fā)展。

　　第三，“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”已經(jīng)成為擘畫發(fā)展藍(lán)圖、完善國家治理的重要制度安排。“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”制度，既可以對宏觀戰(zhàn)略進(jìn)行比較具體的分解落實(shí)，又可以將各領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃有機(jī)整合，是具體性和完備性兼顧的綱領(lǐng)性文件，對國家發(fā)展有著很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，人民對美好生活的訴求不斷增加，“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”的內(nèi)容也更加豐富全面，從最初的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)“兩位一體”，已經(jīng)拓展為如今的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局。

　　為新征程開局

　　當(dāng)前，全面建成小康社會勝利在望，中國即將步入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程。“十四五”規(guī)劃承載著為新征程開局的歷史任務(wù)，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

　　第一，從人民生活的角度來看，“十四五”規(guī)劃將回應(yīng)人民對美好生活的訴求。過去幾十年里，我們以“全面小康”為階段性奮斗目標(biāo)，這主要是一個數(shù)量型指標(biāo)，我們通過經(jīng)濟(jì)增長就可以基本實(shí)現(xiàn)。然而，隨著社會主要矛盾的變化和全面小康社會的建成，人民對美好生活的向往，將不只是一個數(shù)量型指標(biāo)，而是多個數(shù)量型與質(zhì)量型指標(biāo)的集合，這些指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，只能通過平衡而充分的高質(zhì)量發(fā)展來滿足。因此，“十四五”規(guī)劃將向全國人民明確地展現(xiàn)出美好生活的具體圖景以及通向美好生活的現(xiàn)實(shí)路徑。

　　第二，從產(chǎn)業(yè)和科技進(jìn)步的角度來看，“十四五”規(guī)劃將對未來作出預(yù)案。中國的工業(yè)化已經(jīng)接近尾聲，趕超型發(fā)展戰(zhàn)略也快要完成，中國在產(chǎn)業(yè)和科技領(lǐng)域已經(jīng)由過去的“跟跑”變成了“跟跑、并跑、領(lǐng)跑”并存的狀態(tài)。這一身份地位的轉(zhuǎn)變，意味著我們在很多領(lǐng)域已經(jīng)沒有可以模仿的現(xiàn)成榜樣，“五年規(guī)劃”的制定難度勢必加大。“十四五”規(guī)劃不僅將對未來產(chǎn)業(yè)和科技發(fā)展的方向作出預(yù)判，還將對無法預(yù)測的科技發(fā)展方向作出預(yù)案。

　　第三，從國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度來看，“十四五”規(guī)劃將回答如何形成“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局。中國經(jīng)濟(jì)帶有“兩頭在外”的顯著特征。過去，在國際經(jīng)濟(jì)形勢平穩(wěn)時期，這種模式有助于加快國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如今，國際經(jīng)濟(jì)形勢劇烈動蕩，這種模式使得國內(nèi)經(jīng)濟(jì)易于受到?jīng)_擊。中國要成為社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，必須建立獨(dú)立自主、良性循環(huán)的國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系，因此中央提出了“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局。而“十四五”規(guī)劃則承擔(dān)著為“雙循環(huán)”格局奠基的任務(wù)。具體來說，要回答生產(chǎn)如何轉(zhuǎn)型、居民收入如何增長、國內(nèi)消費(fèi)如何提振、中西部地區(qū)如何加快發(fā)展、鄉(xiāng)村如何振興等一系列問題。“十四五”規(guī)劃要推動的是改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)格局最深刻的一次轉(zhuǎn)型。

　　第四，從世界經(jīng)濟(jì)的角度來看，“十四五”規(guī)劃將回答中國如何在國際上發(fā)揮更大作用的問題。如今，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國正日益走近世界舞臺的中央，有必要承擔(dān)更多的國際責(zé)任。一是要以自身的發(fā)展帶動其他國家共同發(fā)展，二是要在科技文化等領(lǐng)域起到引領(lǐng)人類進(jìn)步的作用，三是要在應(yīng)對氣候變化、災(zāi)難、瘟疫等共同威脅方面展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)。如何在力所能及的情況下，承擔(dān)起我們應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國際責(zé)任，同時在這個過程中推動國際秩序向著更加公平的方向改革，也是“十四五”規(guī)劃將要回答的問題。

　　（作者單位：中國社會科學(xué)院當(dāng)代中國研究所；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）