社會保障是人民群眾的安全網，具有實現社會公平正義、促進社會經濟協調發展的重要功能。隨著我國經濟社會發展，綜合國力明顯增強，黨和國家高度重視社會保障發展，社會保障體系建設取得顯著成就。黨的十九屆四中全會提出了完善覆蓋全民的社會保障體系的要求。當前，急需從我國實際出發，明確社會保障體系建設的目標與方向，探索進一步完善社會保障體系的基本途徑。

　　社會保障體系建設取得重要成就

　　經過多年持續改革發展，我國社會保障事業取得了顯著成效，社會保障制度體系基本形成，覆蓋面不斷擴大，保障水平不斷提高，為保障城鄉居民基本生活、推進經濟社會發展發揮了巨大作用。

　　社會保障制度體系基本形成。黨的十八大以來，社會保障制度建設取得突破性進展，國家著手全面建立統一的城鄉居民基本養老、醫療保險制度，推進機關事業單位養老保險制度改革，積極開展長期護理保險制度試點。經過不懈努力，我國實現了從單位保障到社會保障，從企業單方責任到國家、單位和個人三方共擔責任的重大轉變，建成以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障為重點，以慈善事業、商業保險為補充的覆蓋全民的社會保障制度體系。

　　社會保障覆蓋面持續擴展。20世紀90年代后期，國家建立與市場經濟體制相適應的社會保險制度，逐步將非公有制經濟部門的工薪勞動者納入職工社會保險制度的保障范圍。進入21世紀之后，國家逐步為農民建立基本醫療保險、基本養老金、最低生活保障、醫療救助、危舊房改造等制度。黨的十八大以來，我國加快推進建設統一的城鄉居民養老保險制度和城鄉居民醫療保險制度，使得社會保障對象從工薪勞動者擴展到全體國民。

　　社會保障項目不斷增加。在社會救助方面，建立了最低生活保障制度和醫療救助、教育救助等專項救助制度，完善了災害救助制度和特困人員救助制度，形成了一套新型社會救助制度體系。在社會保險方面，逐步把農民工納入失業保險的保障范圍，把農民的生育醫療費用納入城鄉居民基本醫療保險，近年來若干地區又在探索長期護理保險制度。在社會福利方面，普遍實施九年制義務教育、基本公共衛生服務、養老服務制度，以及多項老年優惠補貼政策、殘疾人生活與護理補貼和重度殘疾人托養制度。

　　社會保障待遇水平不斷提高。隨著社會保障體系不斷完善、各級財政投入不斷增加，各類社會保險待遇水平不斷提高。企業退休人員基本養老金連年上調，工傷保險、生育保險待遇不斷提高。國家投入社會救助的財力不斷增長，低保標準逐年提高。社會保障待遇水平的穩步提高，保障了廣大職工和城鄉居民的基本生活，讓人民群眾共享了經濟社會發展的成果。

　　明確社會保障體系建設的目標與方向

　　社會保障承擔著滿足人民美好生活需要的重大職責。我國社會保障改革與發展的最終目標，是要建成覆蓋全民的高質量的中國特色社會保障體系。為此，需要從我國實際出發，進一步明確社會保障體系建設的基本方向。

　　堅持以人民為中心的發展思想。社會保障是中國特色社會主義制度的重要構成部分，是國家治理現代化的重要政策工具。堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，其出發點和落腳點都是保障人民根本權益，滿足人民日益增長的美好生活需要。完善覆蓋全民的社會保障體系，必須堅持以人民為中心的發展思想。堅持以人民為中心的發展思想，就要確保全體人民社會保障基本權利的實現。當務之急，要努力實現社會保障全覆蓋，通過加大政策激勵和引導，重點解決小微企業和個體勞動者參保問題和流動就業農民工參保問題，促進尚未參加社會保障的農民工、靈活就業人員、城鄉居民依法參保，最終使所有人納入社會保障的安全網之內。

　　推進城鄉統籌發展。目前我國社會保障體系總體上仍呈現城鄉二元分割格局，社會保障城鄉發展不平衡問題突出。社會保障城鄉統籌發展正是基于城鄉發展差距的現實所提出的。在新時代，在全國范圍內加快推進社會保障城鄉統籌發展，就要基于社會經濟發展內在需要，通過制度調整和體制改革，逐步消除制約社會保障城鄉協調發展的制度性和體制性障礙，打破社會保障城鄉分割的壁壘，改變長期形成的社會保障城鄉二元結構，對城鄉社會保障基本制度、管理體制、運行機制進行統一籌劃，不斷縮小城鄉社會保障發展差距，逐步實現社會保障城鄉一體化發展，以最大限度地保證城鄉居民社會保障基本權利得以公平實現。

　　強化互助共濟功能。社會主義制度是我國的根本制度，其本質是共同富裕。我國社會保障體系建設，始終應以維護社會公平、實現社會互助共濟為基本取向。在推進社會保障體系建設的過程中，要強化社會保障的互助共濟功能，通過社會救助、社會保險、社會福利等方面的制度優化，對弱勢群體予以特別保障。要改革完善不合理的社會保障制度，有效調整不同地區、不同群體之間利益結構，及時化解社會經濟發展不平衡帶來的社會矛盾和沖突，實現社會經濟協調發展，增強發展動力，增進人民團結，讓城鄉全體社會成員共享改革發展成果，最終實現共同富裕。

　　體現權利和責任對應。加強社會保障體系建設，既要確保底線公平，又要強調權利與責任的對應，重視個人當期繳費與將來待遇之間的對應關系，激勵參保人員多繳多得。當然，權利和責任相對應，不等于權利和責任完全對等。繳費的多少并不能完全決定待遇的高低。尤其是國家在對孤寡病殘人員、城鄉貧困人口、受自然災害影響生活困難群體等實施社會救助時，并不以受助者繳費的多少為前提。社會保障體系建設受到社會經濟發展條件的內在制約，必須考慮我國實際發展情況，要在保證全體國民社會保障基本權利平等、強化社會保障互助共濟功能的基礎上，體現權利和責任的對應，從而促使城鄉社會保障體系持續均衡發展，全面提升社會保障水平。

　　加強社會保障體系建設的重點問題

　　要滿足人民不斷增長的美好生活需要，社會保障體系建設任重道遠。要按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，切實保障人民群眾社會保障基本權益的實現。

　　盡快實現養老保險全國統籌。目前，我國開始實施職工基本養老保險基金中央調劑制度，該制度旨在從各省份養老保險基金中按照一定的辦法籌集資金，建立中央調劑基金，再按照一定的辦法全部撥付地方，實現基金在地區之間的調劑。今后，職工養老保險要在完善省級統籌、實施基金中央調劑制度的基礎上，加快實現養老保險全國統籌。合理劃分中央和地方籌資與支付責任，統籌基金的使用和管理，增強基金的互濟性和抗風險能力。城鄉居民基本養老保險實行基金省級統一管理，化解基金管理分散化的風險。

　　加快推進養老保障制度建設。以全面推進養老保障制度改革為契機，適當降低第一層次基本養老保險繳費比重，促進第二層次企業年金/職業年金發展，并加快建立和發展第三層次個人自愿性儲蓄，形成結構比較合理的多層次養老保障體系。當前，尤其要注重補短板，加大對企業年金優惠政策扶持力度，進一步提高企業繳費的免稅限額，促使更多的企業和社會組織建立企業年金。與此同時，要從促進多層次養老保障體系建設的戰略高度，大力推動第三層次養老保障制度的建立。

　　健全和完善醫療保障體系。要進一步加大對醫療保障體系的支持力度，適度提高城鄉居民醫療保障水平，以切實滿足城鄉居民的基本醫療保障需求。提升醫療保險統籌層次，先以縣、市為單位進行統籌，逐步實現全省、全國的統籌管理。推進醫保全國聯網和異地結算，實現省內異地就醫即時結算，并以退休人員住院費用直接結算為重點研究跨省異地就醫結算辦法，最終使全體國民在全國范圍內自由流動時能夠方便快捷地享有基本醫療保障。完善醫療保險管理運行機制。我國亟待進行醫療保險管理運行機制的改革創新，以改革創新醫保管理為突破口，推進醫保、醫療、醫藥三醫聯動的整體改革。

　　加快完善各項社會救助制度。進一步完善社會救助制度體系，科學確定救助標準，拓展專項救助覆蓋范圍，做好政策的有效銜接，特別要加強基本生活保障與專項救助的銜接。強化流程規范和收入核查，加快推動建立跨部門、互聯互通、及時共享的信息核對平臺。落實政府責任，繼續加大中央財政資金投入，建立資金投入的自然增長機制。進一步加強部門之間統籌協調，完善基層“一門式”受理平臺建設。研究制定社會力量參與社會救助的具體措施，融合多方面的救助資源，拓寬救助渠道，調整落實稅收優惠政策，激發社會力量參與社會救助的積極性。啟動社會救助法立法研究，推進立法進程，為社會救助事業改革發展提供更為有力的法律支撐。

　　加強社會養老服務體系建設。我國養老服務體系建設急需進一步加強頂層設計，做好統籌規劃。要統籌發展居家、社區和機構養老，促進居家、社區和機構養老全面協調發展。要統籌城鄉和區域發展，有效提升農村養老服務發展水平。要統籌發展低、中、高端養老服務，尤其要加強對困難老年群體養老服務的保障。要統籌不同部門的政策規劃，進一步完善政策體系，形成政策合力，推動養老服務業持續健康發展。要加快建立長期護理保險制度，完善經濟困難的失能、半失能老年人養老護理服務補貼制度，健全養老服務發展的保障機制。充分調動家庭養老服務資源，提升家庭成員照料老人的能力和積極性。加強養老服務培訓，加大對養老護理專業人才和管理人才的教育培訓力度，全面提升養老服務專業化水平。

　　〔作者系中央黨校（國家行政學院）習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，公共管理教研部教授〕