黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為中心議題，標(biāo)志著黨的工作重心和戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)非常明確和堅(jiān)定。這為鄉(xiāng)村治理打開(kāi)一個(gè)全新境界。不過(guò)，目前我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力雖取得一定成績(jī)，但離現(xiàn)代化水平還有很大距離，所肩負(fù)的責(zé)任重大、面臨的問(wèn)題多，可謂任重道遠(yuǎn)。某種程度上說(shuō)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是關(guān)鍵，它直接關(guān)系到國(guó)家現(xiàn)代化的速度、幅度、力度和深度甚至成敗。

　　一、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨瓶頸問(wèn)題

　　雖然改革開(kāi)放尤其是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)生巨變，這在脫貧攻堅(jiān)等方面表現(xiàn)尤其突出。但從治理體系和治理能力看，離現(xiàn)代化水平還有較大距離。

　　一是制度建設(shè)滯后，遠(yuǎn)不能適應(yīng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體要求。與國(guó)家不斷出臺(tái)的關(guān)于鄉(xiāng)村的各種制度規(guī)定相比，鄉(xiāng)村制度建設(shè)處于嚴(yán)重滯后狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在：第一，不能及時(shí)回應(yīng)國(guó)家相關(guān)制度，跟不上國(guó)家制度制定的步伐。第二，與國(guó)家制度呈現(xiàn)上下一般粗的狀況，不能根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行調(diào)整。第三，創(chuàng)新性不強(qiáng)，不能發(fā)揮基層自主性進(jìn)行制度創(chuàng)新，更難以走在國(guó)家前面，進(jìn)行前瞻性制度創(chuàng)造。第四，制度缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性、具體性和實(shí)用性，難以適應(yīng)鄉(xiāng)村基層實(shí)際，尤其是無(wú)法彌補(bǔ)實(shí)踐中的漏洞。總之，在鄉(xiāng)村治理制度建設(shè)中，存在著明顯不足，即觀念意識(shí)和主體性不強(qiáng)，缺乏落到實(shí)處的具體有效措施。

　　二是干部隊(duì)伍很不穩(wěn)定，履職能力水平堪憂。鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍一直面臨大量外流情況，老齡化成為一個(gè)難以克服的嚴(yán)重問(wèn)題，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部占比則低于百分之五。不要說(shuō)現(xiàn)代管理能力水平，就是應(yīng)付正常工作也很困難。不少鄉(xiāng)村干部還存在明顯的形式主義甚至官僚主義做法，不會(huì)也不愿與農(nóng)民打交道，致使與人民群眾隔膜甚至導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)。因此，當(dāng)精英階層都不愿回到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村干部的文化素質(zhì)、履職能力、管理水平得不到快速提高，老齡化成為鄉(xiāng)村干部的常態(tài)，工資待遇低、工作環(huán)境差、晉升機(jī)會(huì)少、缺乏職業(yè)尊嚴(yán)，鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化就會(huì)成為一句空話。

　　三是廣大鄉(xiāng)村干群的主體性得不到很好發(fā)揮，有被動(dòng)參與的局限。不少鄉(xiāng)村的政策制定主要還是干部說(shuō)了算，在協(xié)商民主和考評(píng)監(jiān)督中，農(nóng)民的參與質(zhì)量不高，遠(yuǎn)未獲得治理的主體性、參與的廣度和深度。這就大大限制鄉(xiāng)村治理能力水平的發(fā)揮，更不要說(shuō)現(xiàn)代化能力水平的提高。

　　與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相比，廣大鄉(xiāng)村還處于較低層次，面臨的瓶頸問(wèn)題較為突出，需要引起黨和國(guó)家及各級(jí)政府的高度重視。不解決這一問(wèn)題，不僅不能快速提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還會(huì)影響和拖累國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展。某種程度上說(shuō)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化首要也是最為迫切的基層，尤其是在更廣大的鄉(xiāng)村。

　　二、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑

　　既然目前的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力較弱，而且又滯后于國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展及其整體設(shè)計(jì)；那么，就應(yīng)該努力改變這一狀況，實(shí)現(xiàn)其快速發(fā)展和彎道趕超。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)成為國(guó)家的重中之重，也應(yīng)成為國(guó)家探索創(chuàng)新的先行者。只有這樣，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化才能走上寬闊道路。

　　首先，應(yīng)改變觀念，加大鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)力度。一般人認(rèn)為，治理體系和治理能力現(xiàn)代化純屬國(guó)家行為，是國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)和制度安排，鄉(xiāng)村只要跟著走就行。其實(shí)不然，黨和國(guó)家的戰(zhàn)略構(gòu)想與制度安排只是一個(gè)方面，從國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化也只是一個(gè)宏觀考慮；真正要實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，立足點(diǎn)在基層、關(guān)鍵在基層、發(fā)力點(diǎn)和具體抓手也應(yīng)在基層。只有認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，才能重視、指導(dǎo)、著力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。基于此，我們應(yīng)在遵循國(guó)家制度安排的前提下，全力在鄉(xiāng)村進(jìn)行治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，一切工作都圍繞于此展開(kāi)。特別是應(yīng)將鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索創(chuàng)新作為一項(xiàng)重要工作展開(kāi)，這既要改變當(dāng)前的滯后狀態(tài)，更要強(qiáng)調(diào)其前瞻性、超越性、引領(lǐng)性作用，從而成為國(guó)家發(fā)展的強(qiáng)有力支撐。

　　其次，讓制度建設(shè)挺在前面，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，并成為鄉(xiāng)村治理的有力保障。目前，影響鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要有：制度意識(shí)不強(qiáng)，許多制度不到位，有的制度多有漏洞，還有的制度形同虛設(shè)。必須在廣大鄉(xiāng)村形成“制度先行”的理念，從各方面有針對(duì)性科學(xué)制定與鄉(xiāng)村治理體系和治理現(xiàn)代化相關(guān)的制度。如嚴(yán)格規(guī)定廣大農(nóng)民在協(xié)商民主、民主監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核等方面的參與率、主體性地位，建立廣大干群嚴(yán)格的培訓(xùn)制度，強(qiáng)化社會(huì)組織特別是志愿者隊(duì)伍建設(shè)等。浙江安吉縣天子湖鎮(zhèn)的高禹村2016年建立村級(jí)事務(wù)運(yùn)行規(guī)則，實(shí)施“五個(gè)所有”，即“所有決定村民定、所有決定都簽字、所有討論都參與、所有財(cái)務(wù)都公開(kāi)、所有干部不碰錢(qián)”。這一鐵律讓普通村民對(duì)村級(jí)權(quán)力的運(yùn)行聽(tīng)得到、看得見(jiàn)、說(shuō)得上。又如，應(yīng)建立年輕干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的諸多制度規(guī)定，像年限、業(yè)績(jī)、晉升、獎(jiǎng)懲等，以便于更多人愿意扎根基層、長(zhǎng)期為鄉(xiāng)村治理服務(wù)。

　　再次，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐品質(zhì)，要讓實(shí)踐成為理論的生成基礎(chǔ)和修正依托。與其他層級(jí)不同，廣大鄉(xiāng)村基層最貼近農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，是實(shí)踐性最強(qiáng)的地方。一項(xiàng)政策規(guī)定好不好，往往不靠理論闡述、邏輯論證、概念演繹，而是看是否符合廣大鄉(xiāng)村實(shí)際，與農(nóng)民是否貼近和心連心，是否有助于農(nóng)村發(fā)展和民生問(wèn)題解決。因此，除了強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)和理論探討，將社會(huì)實(shí)踐尤其是廣大農(nóng)民的滿意度置于首位，就變得特別重要。因此，讓各項(xiàng)制度奠基于廣大農(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際需要，又使之不斷接受其檢驗(yàn)并更好得到修正發(fā)展，就變得特別重要。

　　還有，發(fā)揮協(xié)同發(fā)展機(jī)制作用，讓鄉(xiāng)村治理體系和治理能力得到最大優(yōu)化配制。由于廣大鄉(xiāng)村具有較為分散、偏遠(yuǎn)、孤立的特點(diǎn)，在鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，協(xié)同、優(yōu)化、共贏、發(fā)展就變得尤為重要。只有資源共享、科學(xué)配制、互相促進(jìn)、相互激發(fā)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的短板才能得到彌補(bǔ)。以浙江嘉興平湖市為例，為解決干部成長(zhǎng)問(wèn)題，獨(dú)山港鎮(zhèn)與上海金山衛(wèi)鎮(zhèn)簽約結(jié)對(duì)，實(shí)行“人才共建”的干部成長(zhǎng)計(jì)劃，借助兩鎮(zhèn)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、關(guān)工委以及行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、新生代企業(yè)家聯(lián)誼會(huì)等各類平臺(tái)，開(kāi)展人才聯(lián)育。通過(guò)項(xiàng)目化運(yùn)作、互派式掛職、定期性交流、定向性互訪，充分發(fā)揮協(xié)同發(fā)展、資源共享與發(fā)揮整體合力作用。未來(lái)，在這方面的發(fā)展空間很大，對(duì)于鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一條寶貴經(jīng)驗(yàn)。

　　最后，改變傳統(tǒng)治理模式，代之以更具現(xiàn)代意識(shí)的治理方式。整體而言，影響鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的還有傳統(tǒng)模式，如官本位思想影響下的干群隔膜和形式主義做法，落后保守的管理方式和工作方法，一言堂式的家長(zhǎng)制作風(fēng)，等等。要真正讓鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須具有全球意識(shí)，強(qiáng)調(diào)平等、公平、正義、民主、科學(xué)，掌握現(xiàn)代管理方法特別是充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等，使鄉(xiāng)村成為更好享有世界和人類最先進(jìn)文明成果的探索創(chuàng)新地。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為例，由于不少農(nóng)村以之進(jìn)行生態(tài)農(nóng)業(yè)、治安管理、監(jiān)督檢查、反腐倡廉、培訓(xùn)授課、民情調(diào)研，所以效果非常顯著。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者給廣大干群授課，傳授最先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、治理能力，深受人們歡迎喜愛(ài)。

　　中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，有著近二千多年的封建專制傳統(tǒng)，長(zhǎng)期以來(lái)較為落后的狀況使之離現(xiàn)代化還有很大距離。這就成為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的巨大挑戰(zhàn)，同時(shí)也是一個(gè)難得的機(jī)遇。因此，我們應(yīng)從廣大農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)著眼，快速提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，在觀念、制度、實(shí)踐和方式上同時(shí)發(fā)力、齊頭并進(jìn)，力求短期內(nèi)產(chǎn)生實(shí)效。

　　三、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)注意的問(wèn)題

　　應(yīng)該說(shuō)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化決非輕易可以達(dá)成，它需要較長(zhǎng)時(shí)間做更加艱辛的努力。因此，如何做到胸有成竹、謀定思動(dòng)、立足高遠(yuǎn)、注重實(shí)效，達(dá)到最終目標(biāo)，這是需要認(rèn)真思考和反復(fù)研討的重要重大問(wèn)題。

　　1．樹(shù)立全國(guó)一盤(pán)棋的理念與思路。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)任重道遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，它決非任何一方能獨(dú)立完成，要避免單兵作戰(zhàn)、各自為陣、互相消耗的做法。因此，應(yīng)從戰(zhàn)略高度重視鄉(xiāng)村，看到其現(xiàn)代化程度具有關(guān)鍵樞紐作用，也是難點(diǎn)和要點(diǎn)所在。全國(guó)和全社會(huì)尤其是廣大城市都應(yīng)確立反哺鄉(xiāng)村的觀念，要大力支持和投身于鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大征程。只有牽鄉(xiāng)村這一“發(fā)”，方能起到“動(dòng)”全身作用。基于此，不論是從制度還是實(shí)踐層面，都應(yīng)鼓勵(lì)有為青年到農(nóng)村接受鍛煉成長(zhǎng)，為鄉(xiāng)村治理發(fā)出自己的光和熱。同理，鄉(xiāng)村也要積極探索創(chuàng)新，既能為國(guó)家解除后顧之憂，又能為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)自己的智慧。

　　2．將探索、創(chuàng)新、發(fā)展作為核心追求目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)當(dāng)然離不開(kāi)多方支援，但歸根結(jié)底還要靠廣大干群自己探索創(chuàng)新。沒(méi)有這一點(diǎn)，再好的外部環(huán)境都不可能對(duì)廣大鄉(xiāng)村起決定性作用。應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放很長(zhǎng)一段時(shí)間，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)不斷探索創(chuàng)新的大好局面，并在不少方面成為國(guó)家制度制定的智力支撐；然而近些年，這一動(dòng)能有所減弱，甚至出現(xiàn)整體滯后于國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的狀況。因此，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，廣大鄉(xiāng)村干群還要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在探索創(chuàng)新上繼續(xù)努力，以改變被動(dòng)落后局面。比如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)廣大干群進(jìn)行培訓(xùn)，除了黨和國(guó)家的政策法規(guī)外，還結(jié)合本地實(shí)際，關(guān)注民生問(wèn)題；有的甚至通過(guò)網(wǎng)絡(luò)普法、執(zhí)法，開(kāi)展鄉(xiāng)村“無(wú)訟”活動(dòng)。這些成功經(jīng)驗(yàn)都值得進(jìn)一步推廣，也對(duì)如何實(shí)行創(chuàng)新具有啟示作用。

　　在發(fā)展經(jīng)濟(jì)前提下，實(shí)現(xiàn)德治、法治、自治結(jié)合。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化一定要避免空談，尤其是避免不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)謂爭(zhēng)執(zhí)。如不少村莊改革開(kāi)放四十年，至今還沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)，這是不可能建成現(xiàn)代化和得到人民群眾支持的。如甘肅省到2018年，還有189萬(wàn)貧困人口沒(méi)有脫貧，仍有52個(gè)片區(qū)縣、4個(gè)插花縣需要摘帽。相反，有的村莊集體經(jīng)濟(jì)獲得巨大發(fā)展，少則數(shù)十萬(wàn)，多則數(shù)百萬(wàn)，有的甚至達(dá)到數(shù)千萬(wàn)，其鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)也就有了可靠保障。另外，應(yīng)將自治、德治、法治結(jié)合起來(lái)，這樣鄉(xiāng)村治理才能更加合理、健全、可持續(xù)，社會(huì)主義核心價(jià)值觀才能得到充分體現(xiàn)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度才能得到確立。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，鄉(xiāng)村治理有時(shí)過(guò)于強(qiáng)調(diào)“調(diào)解”功能，這往往導(dǎo)致忽略法治，甚至出現(xiàn)“被和解”的情況，這勢(shì)必影響法治觀念和法治體系建設(shè)。

　　現(xiàn)代農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的重中之重。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是村民，是具有現(xiàn)代觀念和能力水平的農(nóng)民。因此，黨和國(guó)家多次發(fā)文倡導(dǎo)要讓現(xiàn)在的農(nóng)民成為新型農(nóng)民。要做到這一點(diǎn)，最重要的離不開(kāi)以下渠道和方式：其一，加強(qiáng)培訓(xùn)工作。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)主要集中在有限的干部，有的只是主要干部，而讓農(nóng)民接受培訓(xùn)的機(jī)會(huì)少之又少。今后應(yīng)在這方面加大力度，除了請(qǐng)進(jìn)來(lái)專家學(xué)者給農(nóng)民授課，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)給農(nóng)民上課，還要讓農(nóng)民走出去，到大學(xué)等處直接授受培訓(xùn)，這是打開(kāi)農(nóng)民視野、豐富知識(shí)、改變思維觀念的有效途徑。有的地方挑選優(yōu)秀農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民到大學(xué)接受再教育，這種做法具有超前性。除此之外，還有的地方自創(chuàng)農(nóng)民大學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村夜校，利用農(nóng)閑和晚上給村民補(bǔ)課，也收到良好效果。當(dāng)然，還可充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村精英的積極性和創(chuàng)造性，讓他們?yōu)閺V大農(nóng)民授課，甚至可讓普通農(nóng)民登臺(tái)講解或相互交流，從而達(dá)到相互促進(jìn)、相生相長(zhǎng)效果。

　　（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、“政治發(fā)展與國(guó)家治理”研究項(xiàng)目首席研究員）