治理現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的基本前提和根本保障。公共政策是國家治理不可或缺的重要工具,無論是治理體系還是治理能力的現(xiàn)代化,都離不開政策決策的科學(xué)化。有效的公共政策符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律,有助于政府解決當(dāng)前階段的問題,化解社會(huì)矛盾,又能為未來發(fā)展創(chuàng)造更好條件,從而最終提升政府的公信力。這在我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、利益格局進(jìn)一步多元化背景下尤為重要。正如黨的十九大報(bào)告指出的,政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革歸根結(jié)底是要“轉(zhuǎn)變政府職能……增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。

　　盡管各級(jí)政府科學(xué)決策、依法行政的意識(shí)不斷增強(qiáng),但令人遺憾的是,因公共政策制定或執(zhí)行不當(dāng)而影響政府公信力的例子卻并不鮮見。比如,“煤改氣”的強(qiáng)力推行及其政策反復(fù)就曾受到輿論的廣泛關(guān)注。該政策的初衷是為了治理空氣污染,解決京津冀地區(qū)連續(xù)多年的霧霾問題,但由于影響了部分地區(qū)群眾過冬而不得不緩行和調(diào)整。政策的反復(fù)和調(diào)整執(zhí)行不僅帶來政府在輿論上的被動(dòng),同樣也造成政策權(quán)威性和政府公信力的受損。但值得注意的是,這一問題并不是孤立的,似曾相識(shí)的事例在我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中時(shí)常出現(xiàn)。

　　推行這些政策的出發(fā)點(diǎn)是好的,有其現(xiàn)實(shí)與長期發(fā)展的需要。那為什么一項(xiàng)“好”的政策在落地時(shí)會(huì)受阻,在執(zhí)行中出現(xiàn)政策反復(fù)?這需要考慮政策本身的有效性、配套政策對核心政策的支撐性、政策利益相關(guān)方對政策的認(rèn)同性,以及對政策實(shí)施的成本與風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)是否充分等。這些都是政策預(yù)評估的必要環(huán)節(jié),應(yīng)該在政策制定和出臺(tái)時(shí)予以充分論證和評價(jià)。政策(預(yù))評估的缺失或流于形式,加之缺乏聽證會(huì)等必要制度保證,帶來了政策執(zhí)行的高成本和政策實(shí)施效果受損。由于重政策推出,同時(shí)缺少追問實(shí)施效果的機(jī)制設(shè)定,使得無法根據(jù)評估結(jié)果,及時(shí)對政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和完善,從而影響了政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。即使一些政策進(jìn)行了實(shí)施效果評估,但也較多的是關(guān)注政策的“產(chǎn)出”,如覆蓋范圍、項(xiàng)目數(shù)量等,而缺乏更深入的“結(jié)果”和“影響”的評價(jià),即政策對它所要解決的原始問題的回應(yīng)程度。

　　政策評估是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。近幾年來,隨著政府對第三方評估、智庫建設(shè)和績效評價(jià)的強(qiáng)調(diào),政策評估在公共政策決策中的地位不斷提升。盡管如此,與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的現(xiàn)實(shí)要求相比,政策評估仍存在一些需要改進(jìn)的方面。政策評估不僅需要進(jìn)一步完善評估機(jī)制、組織和方法,更重要的是要充分重視政策(預(yù))評估的作用。在政策制定中充分評價(jià)和考量政策效應(yīng)(有效性)、效率(政策成本與風(fēng)險(xiǎn))、可行性(認(rèn)同度和執(zhí)行性),從而強(qiáng)化政策的科學(xué)性與可執(zhí)行性。政策反復(fù)和調(diào)整,加之輿論在現(xiàn)代通信技術(shù)下的放大效應(yīng),必然會(huì)影響政府公信力。其負(fù)面影響必須引起足夠重視,必須從政策過程的源頭進(jìn)行管控。

　　政策預(yù)評估又稱前評估,是在政策出臺(tái)前,通過特定的方法和程序,對政策可能的影響和后果進(jìn)行分析、預(yù)測和事前控制,從而提高決策質(zhì)量,降低政策執(zhí)行成本的過程。發(fā)達(dá)國家普遍注重在公共政策出臺(tái)之前進(jìn)行預(yù)評估,以美國為例,一般會(huì)在立法前評估,即在起草新政策的初期階段,評估出臺(tái)法規(guī)是否必要、是否合法,怎樣的措施才最有效果和效率。加拿大、日本、韓國、法國等國也同樣重視政策預(yù)評估。

　　進(jìn)行政策預(yù)評估或制定一項(xiàng)“好”政策,必須思考以下幾個(gè)問題,或進(jìn)行以下環(huán)節(jié)的評估分析。這包括:政策制定者追求什么?追求是否有效?政策設(shè)計(jì)是否會(huì)被接受,并成功實(shí)施?以及政策的成本與風(fēng)險(xiǎn)等。此外,參與者特征、時(shí)點(diǎn)選擇、事項(xiàng)特征也需要考慮。

　　政策是有目的的行動(dòng),任何政策制定者都要有明確的出發(fā)點(diǎn)和政策目標(biāo)。在明確目標(biāo)之后,必須回答:(1)追求是否有效?也就是說政策的目標(biāo)、措施和預(yù)期結(jié)果這些政策要素是否具有內(nèi)在的邏輯性和一致性?是否需要或得到了配套政策的支撐?(2)政策設(shè)計(jì)是否會(huì)被接受,并成功實(shí)施?或政策的認(rèn)可度和可執(zhí)行性。除了考慮政策制定者的政策訴求,要想使政策能成功推行下去,還要考慮政策相關(guān)利益方的訴求(政策的執(zhí)行者、政策受影響者),多吸納社會(huì)公眾意見和反饋。通過考慮利益相關(guān)方的訴求以及預(yù)期結(jié)果可能對其工作、生活和利益的影響,據(jù)此調(diào)整相關(guān)政策內(nèi)容,從而實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的“人和”。(3)政策的成本與風(fēng)險(xiǎn)。任何政策的決策都要考慮其實(shí)施的成本和投入,盡可能以低的成本達(dá)到政策目標(biāo),既要防止配套政策冗余(浪費(fèi)),也要避免政策措施不足帶來的前期沉淀損失。同時(shí),也要充分預(yù)測政策實(shí)施可能的代價(jià)和負(fù)面影響及嚴(yán)重程度,并提出防范風(fēng)險(xiǎn)的措施。一項(xiàng)好的政策,不僅僅是一項(xiàng)可以達(dá)到目標(biāo)的政策,同時(shí)也應(yīng)該是一項(xiàng)低成本和可執(zhí)行的政策。

　　政策評估是決策科學(xué)化必不可少的重要組成部分。為確保政策的科學(xué)和效率,政策評估應(yīng)該貫穿于政策的整個(gè)過程中。在政策制定時(shí)對擬出臺(tái)政策進(jìn)行評估,在政策執(zhí)行時(shí)對政策執(zhí)行過程和效果進(jìn)行評估,最后還要對政策的產(chǎn)出、結(jié)果和影響進(jìn)行評估。我國當(dāng)前利益格局的多元化和經(jīng)濟(jì)內(nèi)外環(huán)境的復(fù)雜化加大了公共決策的難度。政策的相關(guān)利益方由于資源、職能和角色的不同,對待同一政策的看法也不相同,容易產(chǎn)生矛盾和沖突。除了在政策推行過程中加大輿論宣傳、人情執(zhí)法之外,遇到政策實(shí)施難、政策遇阻、政策反復(fù),更重要的是要反思政策本身有沒有問題,有沒有在政策實(shí)施前進(jìn)行有效的政策預(yù)評估,充分考慮各有關(guān)利益方的意見和訴求。具體而言,就是是否做到了政策制定的優(yōu)化和平衡,優(yōu)化自身(政策制定者),平衡他人(相關(guān)利益方)。同時(shí),在政策執(zhí)行中,要強(qiáng)化過程評估,即對政策在實(shí)施過程中各個(gè)階段所產(chǎn)生的實(shí)際效果和發(fā)揮作用的評價(jià),這是調(diào)整、修正、延續(xù)和終止相關(guān)政策的重要依據(jù)。唯有如此,才能避免政策受阻、政策反復(fù)帶來的負(fù)面影響,以及政策執(zhí)行中的高成本,從而增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性,提升政府的公信力和治理能力,滿足新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家對治理現(xiàn)代化的需求。

　　　(作者單位:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院)